제1대 국회 제1차 회의

이 지방행정조직법 심리 보고는 일전에 사무국을 통해서 보고를 드렸고 또 그 인쇄물을 의원 동지 앞에 다 나누어 드렸읍니다. 그런데 여기에 한 말씀 첨가해서 보고를 드려야 할 것은 당초에 이 본회의에서 지방자치조직법을 속히 제정해서 내놓라고 내무치안위원회 법제사법위원회로 넘겨주신 것이 있는데 이 지방자치조직법은 지금 겨우 전문위원의 손으로 탈고는 되었읍니다. 그러나 이 지방자치조직법은 자치중심제를 쓸 것을 원칙으로 한 까닭에 선거제로 할 것을 법문까지를 전부 포용하게 되는 까닭으로 대단히 법문이 광범위합니다. 그래서 이것을 내무치안위원회에서는 또 법제사법위원회와 연석회의에서 통과를 해 가지고 본회의에 내놓도록까지는 상당한 시일이 걸리겠고 또 본회의에서 그것이 작정이 된다고 할지라도 이것을 준비를 하고 선거를 하고, 그래도 모든 기관이 장차 내놓려고 하는 것을 지방자치조직법에 의지해서 기구가 설 때까지는 적어도 5, 6개월이 걸리리라고 예상합니다. 그런 고로 우리는 처음부터 이 지방행정조직법이라는 것을 낸 것이 아니라 우리가 내무치안위원회에서 결정한 것과 같이 관치 중심의 지방자치가 아니라 자치 중심의 제도를 채용한다고 하면 당연히 지방자치조직법이 먼저 나와야 순서가 옳읍니다. 그러나 지금 말씀과 같이 조문이 광범위해서 여기 내놓도록까지 상당한 시일이 걸릴 뿐만 아니라 그것을 접수하는 데 상당한 시간이 걸리겠는데, 그러므로 시방 정부에서 제출한 지방행정조직법을 그때까지 보류를 해 둔다고 하면 지금 정부기구가 헌법의 규정에 의지해서 그것이 역시 법령으로 하는 이상 정부에서 모든 기구를 정비하고 하는 데 대단히 지장이 되는 것으로 생각합니다. 그래서 우리 내무치안위원회에서 여러 차례 회의를 거듭한 결과 이 지방행정조직법을 임시로 대용 하는, 특별히 임시지방행정조직법이라고 ‘임시’를 넣고 또 보시는 바와 같이 부칙에다가 우리가 만든 지방자치법이 나와 가지고 모든 기관이 인수를 받을 때까지만 유효하다는 것을 임시로 이것을 통과시켜 주어서 정부가 일하는 데 군정기구를 개선할 것은 속히 개선하고 인사행정도 쇄신하는 데 넘겨 시키는 것이 좋겠다고 생각한 까닭에 이 법안을 심사해서 보고하게 된 것입니다. 대개 그 고친 중요한 점은 인제 우선 말씀한 바와 같이 정부로서 항구적인 법안으로 냈는데 우리는 인제 이상 설명한 바와 같이 임시적 조치로만 인정하고 통과시켜 주자는 것이 중요한 논점이였었고 그 외에 내부에 각 조문별 세부에 있어서도 다소 수정할 필요가 있다고 생각한 것이 있어 여기 제안을 했읍니다만 이것은 축조토의할 때에 한 조문 한 조문 들어서 설명 말씀을 드릴까 생각합니다.

그러면 시방은 제1독회에 응당 행할 순서로 보고와 설명이 있고 질의응답이 있고 대체토론이 있고 제2독회에 넘기는 경우를 작정하는 점을 토의하게 될 것입니다. 그러면 시방은 아직 보고하는 계단인데 이제 정부의 제안이니만큼 정부 방면에서 설명이 먼저 있어야 될 것입니다. 정부 방면에서 말씀해요.

별 말씀할 것 없읍니다. 처음부터 끝까지 여러분이 물으시는 데에 아는 범위까지 답변해 드리고 또 여러분이 의혹하시는 점을 들어 가지고 설명해 드리면 좋겠읍니다마는, 대단히 말씀하기 미안합니다마는 다소간 좀 신체가 고장이 있고 불가불 나가지 않으면 안 될 긴박한 사정이 있어 제 대신 차관과 거기에 관련된 직책 가진 사람으로서 여러분의 의혹 나시는 점을 충분히 설명해 드리게 되었읍니다. 또 이 기회에 있어서 내가 여러분에게 잠깐 말씀을 드리려고 생각합니다마는 치안 관계된 문제를 잠간 말씀드리겠읍니다. 물론 지방특별직제에 대한 것은 여러분이 충분히 토의하면서 결정하실 것이므로 자유로히 잘 결정하실 줄 믿고 있읍니다. 나는 여기에 대해서 다시 이러한 세칙이나 여러분이 설명하시는 데 아무 이의가 없읍니다. 여러분이 작정하시는 대로 그대로 잘 시행되도록 노력할 뿐입니다. 어저께 서울시내에서, 계동 입구에서 경찰관들이 피스톨에 맞어 가지고 하나는 즉사를 당하고 하나는 중상을 하였읍니다. 대개 들어서 아시는 분도 계시겠지만 그것은 계동 입구에서 발생이 되었다고 해서 국부적으로 발생된 것이 아니라 약 2주□ □□ 이내를 두어 가지고 전 남한에 있어서 조직적 계통적으로 발족하게 된 것입니다. 어저께 오전 7시를 기해서 제주도에서 본격적 전투가 개시되었고 오늘 아침 9시에 비행기로서 중요한 국방군과 경찰 간부가 출동하였읍니다. 제주도의 사태는 여러분이 중대한 관심을 가지고 있는 만큼 직접 책임자 된 우리들도 최선을 다하고 있으나 퍽 난처한 가운데에 있읍니다. 아직 작전상 비밀이라든지 치안 하는 여러 가지 관계가 있어 공공연하게 발표하지 못합니다마는 제주도와 서울을 비롯해서 각처에 일어난 사태가 여러 가지로 복잡 미묘한 가운데에 있읍니다. 지금은 저이들이 작전해 나온 것이 1 대 1로 나옵니다. 하나 희생하고 하나 희생당하는 그것으로 나왔기 때문에, 어저께 계동 사건의 사실만 하더라도 부내 의 경찰관 두 사람이 다 각기 카빙총을 가지고 삐라를 돌리는 청년을 임검하고 정지하라고 명령하니까 두 손을 들고 정지하는 행동을 취하면서 즉시 피스톨이 발사되어서 한 사람은 흉부가 관통되어서 즉사하고 경관 하나는 팔을 맞아서 그 즉시 머물르지 않고 비상한 활동을 하였다고 하지만 범인은 아직 체포하지 못한 가운데에 있읍니다. 그리고 인천에서 이와 같이 똑같은 형식으로 경찰관이 살해를 당하였고, 마포에서 살해당한 것…… 아직 범인이 오리무중에 있읍니다. 그저께 오전에 돈암동에서 검거한 청년 네 사람에게서 나온 피스톨 탄환 수류탄 약 60여 개를 압수하였읍니다. 그러한 현상을 보면 경찰은 불면불휴의 활동을 합니다마는 일상 나오는 것을 보면 우리가 치안을 보장하기가 대단히 어렵읍니다. 그러므로 이러한 긴박한 사태에 처해 있는 것으로 여러분에게 참고적으로 말씀드리는 동시에 그것을 맡은 책임자로서 최선을 다하고 있읍니다만 저쪽에서 조직과 명령을 받아 가지고 나와서 행동하는 그 사람을 잡어 보면 과연 신체도 건강하고 훈련도 잘 받았고 정신도 건전한 정신과 이론투쟁에 있어서도 누구보다도 난 사람들입니다. 그러므로 더 긴 말씀 하지 않고 이 행정조직법에 대해서 말씀을 하여야 할 터인데 좀 긴박한 사태로서 그냥 신문에 경찰관이 살상을 당했다, 중상을 당했다 하면 여러분께서 다소간 의혹 또는 의문을 드릴까 해서 간단히 내부를 말씀하는 것뿐만 아니라 이 앞으로 최선을 다하고 있지만 또 혹시 국회의원 여러분 중에서 불안을 느껴서 호신용으로 피스톨을 가지시는 분은 허가를 해 드릴려고 합니다. 하니까 필요하신 분은 치안부에 수속을 해 주시기를 바라고, 총은 여러분이 준비하셔야 되겠읍니다. 경찰에는 총이 없읍니다. 이것은 경찰에 비밀입니다마는 어떠한 부내의 경찰관들은 탄환 두 개씩밖에 안 가지고 있읍니다. 사태가 발생된다고 하면 도저히 진압할 수가 없어요. 거기 경찰관에게 탄환을 두 개씩 주워 가지고 치안 확보는 도저히 할 수가 없읍니다. 하니까 이러한 사태를 아시고 피스톨은 여러분이 준비하시고 허가는 여기서 확보해 드리겠읍니다. 간단히 이것으로 말씀드리고, 그것 외에 지방행정법을 빨리 해 주셔야 모든 일이 지장이 없읍니다. 간단히 이것으로서 말씀드립니다.

정광호 의원 말씀하세요.

내무장관이 가시기 전에 잠깐 말씀을 여쭤 보려고 합니다. 우리가 헌법에 의지해 가지고서 지방자치조직법이라는 것은 당연히 있어야 될 것인데 지금 정부에서 지방행정조직법이라고 해 가지고 과도적 성격을 가진 법인지 혹은 헌법에 의지해서 이대로 지방행정조직법은 아직 상당한 기간을 두고 생각하고 지방행정조직법을 가지고 그대로 지방행정을 해 갈려고 그런 의도에서 나온 법안인지 거기에 대해서 의문을 갖읍니다. 원래 우리가 모든 과거에 불합리한 점을 합리적으로 그치는 것이 시급을 요하는 것이지만 역시 한 조직 계통에 살림살이 여러 가지를 고치는 데 막대한 혼란이 일어나고 또한 경비로만 하더라도 상당한 경비가 없어지는 것입니다. 거기에 대한 해당한 모든 서류의 정비라든지 영향이라든지 모든 계통이라든지 여러 가지가 상당한 혼란과 경비를 요하는데 지금 내무치안위원회로서의 보고를 들으면 임시지방조직법이라고 해 가지고 앞으로 한 4, 5개월 내지 5, 6개월 있으면 지방자치제의 지방조직법이 다시 나오겠다고 그랬는데 그 정부 의도와 국회의 치안위원회의 위원장 의도가 똑 마찬가지로 우선 과도적으로는 한 5, 6개월 동안은 이것을 가지고 사용하다가 그 자치조직법이 나오면 고칠 의도가 정부에도 있어서 그랬는지 또 없어서 그랬는지 그것을 알고 싶어 합니다. 그리고 내 생각에는 만일 5, 6개월이라고 그럴 것 같으면 즉 일반 민심에도 혼란될 뿐만 아니라 각 관공서에 있는 공무원에 대해서도 늘 불안감을 주어서 사무 능률이라든지 모든 책임이 5, 6개월 동안은 진공상태에 있을 것을 나는 생각합니다. 그러면 법만 맨들었지 시행해서 실천해 가는 데 하등 능률이 나지 않을 줄 생각해요. 그러기 때문에 우리가 아모리 시급을 요한다고 하더라도 지방자치조직법은 충분한 연구를 해 가지고 상당한 시일을 거처서 그것이 된 다음에 행정조직법을 지방행정조직법으로 하는 것이 타당하다고 지금 그 안을 3, 4개월은 5, 6개월 임시로 또 무엇을 한다는 것은 나는 대단히 부당하다고 생각합니다. 내 개인의 의사로는 이 지방조직법이 만일 여기에 통과가 되면 적어도 우리가 엄연한 현실…… 38선이라는 이 선까지 다 터진 다음에 완전히 통일국가를 형성한 다음에 우리가 참 헌법에 의지해서 지방자치제도를 충분히 실시하는데 그런 법이 나왔겠으면 좋다는 것을 나는 생각하지만 내무치안위원장의 보고를 들으면 한 5, 6개월 동안은 임시 편법으로서 지방행정법을 정부에서 들어온 것을 심사해서 보고하게 되겠다고 그러니 5, 6개월마다 지방행정조직법은 변한단 말입니까? 그러면 또한 따라서 공무원의 입장이 여러 가지 많은 좋지 못한 사태가 일어날 것을 지적하고 거기에 대한 내무장관의 답변과 위원장의 답변을 요구합니다.

대체 정광호 의원 물으시는 말 속에 나도 동감입니다. 그러나 여러 가지 여러분이 아시는 바와 같이 우리의 형편이 긴급을 요하는 것으로 정부로서도 영구성을 가지고 하는 것이 아닙니다. 물론 여러분이 국가와 민족을 위해서 국가 만년대계를 하야 좋은 법을 잘 지어 제정해 주신 줄 압니다. 이것이 6개월이 될는지 이것은 여러분의 형편에 의해서 1개월이 될는지 혹은 1년이 될는지 모르겠읍니다. 좋은 법을 여러분이 제정하실 때까지 우리로서는 긴급을 요하기 때문에 거기에 다소간 정부로서는 비교적 완비하다는 것을 참고해 가지고 우리 헌법과 다른 관련성을 가지고 이것은 다른 법률을 참고해서 만든 것입니다. 그러므로 지금 정광호 의원의 말씀과 같이 거기에 대해서 나도 긴 말이 없읍니다. 다만 지방자치제에 대해서 말씀하고저 하는 것은 나도 참고하기를 이번에 있어서는 도지사라고 할는지 도의 참정관이라고 할는지, 우리가 생각하기는 도정관 이라고 넣읍니다. 「정사 정 」 자하고 「벼슬 관 」으로 도정관이라고 넣읍니다. 그것을 여러분이 아마 그 이름은 생각해 주실 줄 압니다. 지방에서 선출 방법에 있어서는 혹은 군수까지도 지방에서 선출하는데 이것은 부족합니다마는 내 자신이 이번 선거에 체험한 바에 의해서 또 외국의 예를 들어서 미안합니다마는 남의 나라 예를 보더라도 미비한 점이 많이 있어 차라리 정부 안에서 적합한 사람을 임명하는 제 로 지방에 대한 명령계통에서 쓰게 하고, 지방에는 도의회를 시설하게 해 가지고 도의회에서 임면권을 가지게 해서 지방의 자치제로 하게 하면 이것이 가장 좋지 않을까, 이러한 자치제를 가지게 하는 것이 더 낫지 않을까 생각해서 이러한 등등을 고려하였읍니다. 그것은 도의회에 대한 법률은 따로 나온 것이고 이것을 여기서 정식으로 결정해 달라 여기에 제출한 것입니다. 이 문제는 순전히 정부와 지방에 대한 관련성을 맺은 의미인 것입니다. 정광호 의원이 물으신 말씀에 대해서 답변이 될는지 모르지마는, 다시 말하면 임시 편법으로 나온 것이고 그 사이에 경제적 물자적 방해가 많다고 하는 것은 나도 동감입니다. 이것을 간단하게 만들기 위해서…… 시일이 가면 손해가 미치는 것으로 국가와 백성에게 미치는 것이기 때문에 이것을 임시로 통과해 가지고 그 후에 서서히 좋은 법을 만들어 주시면 그대로 시행할려고 하는 것입니다. 이것으로서 설명이 잘못되었는지 모르지마는 이상으로서 거기에 대한 답변을 하였읍니다.

지금 정광호 의원이 지적하신 문제는 내무치안위원회에서도 문제가 있었읍니다. 지방자치법이 실시되기까지 임시지방행정법을 말씀할 필요가 없이 이러한 의견이 있었읍니다. 그러나 헌법에 이미 작정이 되고 또 막대한 경찰기구도 이와 같이 도지사와 경찰청으로 구분되는 각 기관을 두느냐 안 두느냐 하는 것은 지금 헌법 정신에 의지해서 개선하지 않으면 아니 될 제도라고 생각합니다. 이것은 그러나 자치조직법이라는 공법이 나올 때까지 지금 이 지방조직법을 통과시키지 않으면 아까 말씀한 바와 같이 모든 기구가 종래의 군정기구 그대로 존속시킬 수밖에 없읍니다. 그러므로 이 지방행정조직법이라는 것은 지금 통과시킬 필요가 없다는 의견이 있었읍니다마는, 그러므로 이것은 내무치안위원회에서도 소수 지방행정조직법을 통과시킬 필요가 없다 했지만 대다수의 의견으로서 이것을 임시조치로 통과시키고 아무쪼록 우리 민의에 맞는, 헌법에 맞는 선거법이라든지 지방자치제를 두는 것이 좋겠다고 결심이 되었읍니다. 이것을 여러분께서 잘 생각해 보시면 아실 것입니다마는 이 기구대로 두고 정치를 쇄신하고 인사행정을 변경하는 것은 불가능하다고 생각합니다. 그러므로 본 위원장으로서는 역시 이 지방행정조직법을 임시로 통과시켜 주는 것이 좋다고 생각합니다.

내무치안위원장에게 묻고저 하는 것은 본 의원이 지난 8월 20일부로 의원 동지 108인 수속을 받아 가지고 지방행정조직법과 지방자치법과 공무원법을 본회의에 상정해 가지고 내무치안위원회에 넘겼는데 그럼에도 불구하고 임시조치로 행정조직법이 먼저 나온다고 하는 것이 이제 위원장의 설명을 듣고 대단히 모호하기 때문에 알 수 없읍니다. 근본원칙으로 우리의 정부를 조직하므로써 민주주의 원칙으로서 지방자치법을 제정하고 거기에 따라서 지방행정조직법이 나올 줄 압니다. 뿐만 아니라 아까 내무장관의 답변에서도 장차에 이것은 임시조치로 될 것이니 혹은 1년이 갈는지 혹은 내년이 될는지 그것을 모른다고 하는 모호한 답변이 있었고 또 이 더욱이 지금 신성균 내무치안위원장께서도 역시 동일한 답변을 했읍니다. 그것을 볼 때 우리 국회의원 동지 108인이라고 하는 그 결의로서 내무치안위원회에 넘긴 지 벌써 두 달이 되었읍니다. 그럼에도 불구하고 지방자치조직법이 아직까지 상정이 안 되고, 더욱이 공무원법조차 아직 기초하지 않었다고 하는 것은 그 의도가 나변에 있는지 묻고저 합니다. 뿐만 아니라 우리의 치안에 관계되는 기구를 조직하므로써 우리는 누구보다도 지방의 대표로서 조직을 가저야 할 사태에 있는 것만은 엄연한 사실이올시다. 그럼에도 불구하고 시기를 혹은 이 법을 원의로서 작정해서 내무치안위원회에 넘겼는데도 불구하고 정부법을 가지고 지금 임시조치로 논의한다고 하는 것은 본 의원과 기타 108명의 의원은 그 의도를 도무지 알 수 없으므로 여기서 책임 있는 답변을 말씀하셔야 합니다.

지금 이진수 의원의 질문에 답변하겠읍니다. 지금 지방행정법 지방자치조직법 그 둘은 내무치안위원회와 법제사법위원회와 연석해서 결정해 놓라고 해서 본회의에서 넘어온 것이고, 공무원법은 내무치안위원회에서 넘어온 것이고 법제사법위원회에 넘어간 것입니다. 그러면 지방행정조직법과 지방자치조직법만이 내무치안위원회에서 일부분 책임을 진 것인데 이것은 기초를 두 상임위원회가 연석해서 한다는 것은 사실상 불가능한 고로 본인과 법제사법위원장과 상의한 결과 우선 원칙을 세운 것은 내무치안위원회에서 하고, 그래서 내무치안위원회에서 초안하게 된 것입니다. 그런데 지금 이 지방행정조직법과 지방자치조직법을 별개적으로 결의가 되었읍니다마는 내무치안위원회에서는 수차 토의한 결과 지방행정조직법이라고 하는 것과 지방자치조직법이라고 하는 것은 별개로 있을 필요가 없다는 결론을 얻었읍니다. 그것은 왜 그러냐 하면 지방자치조직법을 중심으로 해 가지고 관치행정을 종속으로 하느냐 관치행정을 중심으로 하고 자치행정이라는 것을 관치행정의 종속으로 하느냐 이 원칙을 결정할 필요가 있읍니다. 이것이 문제가 됩니다. 그러므로 내무치안위원회에서는 이 원칙을 민주주의 원칙을 우리 헌법의 정신을 따라서 관치 중심으로 제정한 것이 아니고 자치 중심으로 제정하기로 했읍니다. 그러므로 자치원칙을 중심으로 해 가지고 관치행정은 종속적으로 시킨다는 데 결론을 얻었읍니다. 만일 이렇게 한다면 지방행정조직법은 따로 조직할 필요가 없겠고 지방자치조직법에다가 관치행정이라는 것은 종속적으로 따로 조문을 널 뿐입니다. 그래서 이것은 지방행정조직법과 자치조직법 둘로 넘어왔지만 지방자치조직에서 나오도록 하는 원칙을 결정했읍니다. 그러고 왜 얼른 안 내놓느냐고 책망을 하시는데 이것은 내무치안위원회로서는 열성을 다했읍니다. 전문위원에게 맽겨서 조문만을 해 놓라고 해서 안 되니까 내무치안위원회에서 수차 회의를 거듭해서 원칙을 먼저 정했읍니다. 그 원칙이라는 것은 지금 말씀한 바와 같이 자치 중심이냐 또는 관치 중심이냐 또는 이중제를 실시하느냐, 지방선거이라든지 관리법 이라든지 하는 것은 지방선거는 그 지방자치법 내에 넣면 적당하다고 생각했읍니다. 이러한 여러 가지 문제가 있고, 지방자치법에 넣서 하지 않고 선거법을 별도로 한다면 우리 지금 국회의원까지 포함해서 광범한 법률이 나오리라고 생각하고, 장차 광범한 법률이 나올 때까지 우리가 아시다싶이 지방자치법을 맨들어 놓는다 하더라도 아모쪼록 지방자치를 속히 실시하기 위해서 그 선거 조문까지를 지방자치법에 놓기로 작정하면 이 조문은 200개 이상 300개에 가까히 이것은 간단치 못하고 구체적인 것만 완료되었읍니다. 그래서 이 내무치안위원회에서 결코 게으름을 부린 것이 아니고 근본 자체가 광범하기 까닭에 기초에 시일이 걸렸읍니다. 그러면 이 법안이 나오도록 하면 시일이 걸리고 장차 실지적으로 모든 자치에도 선거를 하려면 시일이 걸리고 하니까 다만 원칙을 정해서 내놓게 된 것입니다. 또 내무치안위원회에서 기초한 책임을 지기 때문에 원칙은 여기서 기초를 내놓겠지만 법제사법위원회와 연석회의를 해서 또 방침이 어떻게 될는지 알 수가 없고 이러한 상태에 있으므로 이 점을 잘 양해해 주시기 바랍니다. 이 군정조직법을 그대로 존속시킬 수 없다는 취지하에서 이 지방행정조직법만은 토의해 주시기 바랍니다.

이 법안이 나온 데 대해서 시방 질의가 있을 줄 압니다. 서용길 의원 말씀해요.

지방행정조직법이라고 하는 것은 어떠한 의미에 있어서는 우리의 헌법에 지지 않은 중요한 법안이라고 생각합니다. 신흥국가의 조직체에 가장 기초가 되는 지방행정조직법을 임시로 몇 개월 혹은 1년이라는 이러한 임시조치로 법안을 상정시킨다고 하면 그 법안은 우리 본회의에서 받을 수 없는 줄 생각합니다. 형식적으로 이러한 형식이라도 맨들어야 군정법안을 우리가 쓰지 않는다고 하는 이러한 형식론에 구애될 이유가 추호도 없는 줄 알고 법제사법위원회와 내무치안위원회가 연석회의를 못 했다고 하는 데 대해서 대단히 의문을 갖읍니다. 우리의 국회가 제대로 운영이 됐다고 하면 본회의보다 분과위원회의 운영이 활발히 되지 않고는 일이 진척이 잘 되지 않을 줄 알고, 그러기 때문에 이 법안 문제로 해서 수일 동안을 본회의는 오후를 휴회하고 분과위원회의 기능을 발동하도록 했읍니다. 그런데 오늘 연석회의 불가능 운운하는 것은 책임을 추궁하려고 하는 것이 아니라 양 분과위원회에서 잘한 태도라고는 볼 수 없읍니다. 지금 근본문제는 형식적인 어떠한 미봉책인 이 법안을 우리가 여기서 말씀할 것인가 아닌가, 이 문제부터 우리가 결정을 해야 이 법안에 대한 질의응답이 시작될 줄 압니다.

지금 서용길 의원이 왜 법제사법위원회하고 연석회의를 안 했느냐 이런 말씀을 하셨는데 그것은 워낙 당초 본회의에서 넘겨온 그 법안은 물론 연석회의를 해서 내놀 것입니다. 왜 아직 안 했느냐 하면 아까 말씀한 바와 같이 우선 기초를 먼저 해서 내 가지고 연석회의에서 결정을 한다, 그런 고로 아직 연석회의를 못 했다고 하는 것이고, 지금 이 정부에서 제출한 지방행정조직법을 먼저 내놓고 왜 연석회의를 못했느냐 하면 의장의 말씀이 정부에서 제출한 지방행정조직법을 먼저 심의해서 보고해 내라 그랬기 때문에 내무치안위원회에서 심사한 것입니다. 만일 법제사법위원회하고 연석해서 정부에서 제출한 지방행정조직법을 심사하라고 그랬으면 연석해서 했을 것입니다. 그리고 저는 아까 말씀과 같이 지방행정조직법 과 지방자치조직법이라고 하는 것은 별개로 분리된 법률이 될 수가 없다는 견지하에서 본 위원회에서 정부에서 제출한 법안은 내무치안위원회에서 심사 보고하라고 했기 때문에 했던 것입니다. 그러니까 지금 이것을 법제사법위원회와 연석회의를 안 했다고 책망하신 것은 의장이 그렇게 말씀했기 때문입니다. 그러므로 내무치안위원회에 제가 책임을 질 필요가 없읍니다.

지금 지방행정조직법안에 대하여 여러 의원들의 말씀이 많은 중 어떤 의원은 본 법안을 정부로 반환하자는 말씀까지 있었고, 현 우리나라 정세로는 자치제를 쓰지 않으면 안 된다고 하였읍니다. 그러나 본 의원의 생각은 본 법안을 실시한다고 해서 자치제를 쓰지 못한다고는 하지 않읍니다. 본 법안은 자치제를 쓸 수도 있고 관치제를 쓸 수도 있다는 것입니다. 즉 본 법안은 행정체계를 세우는 것입니다. 다시 말하자면 행정체계를 인체에 비교한다면 정부조직법은 인두부를 지칭하는 것이고 지방행정조직법은 도․군을 흉부 복부로, 부․읍․면을 수족으로 하여서 체계로 세운다는 것입니다. 즉 이 행정체의 정신을 주입시키는데 관치를 하느냐 자치를 하느냐 또는 관치 자치 절반씩을 하느냐 하는 것은 장래 우리들 작정할 도․부․읍․면․리에 적절히 주입하면 되는 것입니다. 그런데도 불구하고 본 법안을 순 관치행정 체계로만 오인하시고 철폐하여 순 자치법을 등장시키는 것이 옳다는 운운은 관치 자치를 혼동하는 까닭이 아닌가고 지적합니다. 그리고 본 법안은 현 군정 행정체계 그대로이니 다시 법안화할 필요 없이 현 행정체계 그대로 두고 자치정신을 주입시킬 도․부․읍․면 자치조직을 성안하면 될 것인데 쓸데없는 수속을 한다고 말씀하시는 분도 있읍니다마는 우리는 언제나 한 번은 군정법을 개정하여야 될 것입니다. 차라리 본 의원은 자치제가 완전히 될 때까지는 적어도 반년이 걸릴 것으로 생각하므로 본 법안을 통과시키는 동시에 자치제 모든 법안이 작성되고 또 지방자치기관의 이사기관 급 결의기관의 선거가 완료될 때까지 과도조치로서 선거한 지도자가 행정을 담당토록 하는 것이 선결문제가 아닌가 합니다. 그러므로 본 법안을 정부로 이송하자는 것은 언어도단입니다. 그리고 본 법안을 보시다싶이 도에 도정관, 군에 군수, 부에 부윤, 읍․면에 읍․면장을 치 한다는 것뿐입니다. 그러니 길게 토의할 여지도 없읍니다. 여기다가 부칙을 두어서 결의기관의 선거와 그 집행기관의 선거라고 하는 것을 실시하자면 적어도 4, 5개월은 걸립니다. 그 법안이 생긴 뒤에 실시에 착수해도 4, 5개월은 걸립니다. 그렇다고 하면 도저히 현 군정기구를 그대로 두고 이것을 실시해서 맨드느냐 또는 오늘날 현 군정기구가 너무 확대되어 있읍니다. 이러한 관계로서 신정부에서 지금 이것을 임시조치로서 행정조직법을 가지고 일단 구속해 가지고 그 모든 법안이 나오는 그 실시의 주체인 그것을 맨들어서 임시조치로 맨들어 가지고 하는 것이 적당한 조처가 아닌가 이렇게 생각합니다. 시방 도저히 지방행정조직법을 맨든다 하드라도 도저히 이 앞으로 여러 가지 법안을 맨든다고 하면 시일이 걸릴 것이고 또 심사기관이라든지 결의기관에 대한 선거도 4, 5개월이 걸리고, 그 임시조치로서 그 법안을 맨들어서 하는 것이 적당하다고 생각하므로서 본 의원은 이것을 채택해 가지고 제2독회로 넘어가기로 결의해서 정부에 회부하는 것이 적당한 조치가 아닌가 생각합니다. 의견 말씀드립니다.

이 법안이 아시다싶이 완전하다고 하드라도……

이 법안이 원칙적으로 대강령으로 조직되어 있읍니다. 또 임시 인사기관에 대한 임면이라든지 선거라든지 이러한 것이 여기에 하나도 저촉되어 있지 않고 이것을 봐서 찬성하는 것입니다. 지방행정 인사기관에 대한 선거□ 라든지 임명을 한다든지 여기에 대해서 역시 이론이 있다고 생각하지만 지방관리에 선거법이라는 것이 조직이 될 것이고 지방 집행기관 결의기관을 당장 맨들지 않는다고 할 것 같으면 도․부․군․읍․면에 대한 제반 명령이라든지 적어도 그 법령이라든지 이 법령에 대한 여러 가지 문제가 생길 줄 압니다. 이러한 점에 비춰 봐서 그러니까 단지 행정기구를 임시 조치시키는 데 이 법안을 정부에 회부할 것과 임시법령을 맨들어 가지고 그 결의기관을 임명한다든지 선거한다든지 하는 것을 달리 법을 맨들어서 하는 것도 한 방편이라고 생각합니다. 그리고 제2독회로 넘기자고 하는 것은 딴 분이 나와 가지고 말씀해 주시기 바랍니다.

이 문제를 최초에 이진수 의원이 처음에 발의할 때에 지방행정조직법이라고 하는 것이 헌법 어떤 조문에 근거해서 한다 이러한 말을 했는데 이진수 의원 독단적으로 정책을 말한 것이 아니라 이러한 것을 이야기했읍니다. 애초부터 이러한 지방행정조직법이라고 하는 것을 의사에 올릴 때에 이것은 결의 못 할 것으로 생각했읍니다. 왜냐하면 헌법 97조에 「지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로서 정한다」 이것밖에 없읍니다. 아까 신성균 의원이 말씀한 바와 같이 우리는 지방자치단체에 관한 법률은 국회에서 정할 것입니다. 지방자치단체를 두느냐 안 두느냐 이것을 정해서 지방자치제로 할 때에는 헌법 97조에 의해서 국회에서 자치단체에 관한 것을 정하게 될 것입니다. 시방과 같이 중앙집권제로 할 때에는 하등 국회에서 여기에 대한 법률을 정할 것이 아니고, 물론 정부에서 내논 지방행정조직법이라고 하는 것이 그 내용이 그와 같은 것이며 지방행정조직법이라고 정할 것이 아니라 그냥 대통령령으로나 또는 내무장관으로 맘대로 헌법에 의해서 명령으로서 할 수가 있다고 생각합니다. 우리가 먼저 정부조직법을 제정할 때에 무슨 부 이것을 정했다뿐이지, 가령 말하자면 내무부에는 무슨 국을 둬라 무슨 과를 둬라 이러한 것을 결정한 것이 없읍니다. 만일 이러한 것을 정했다고 할 것 같으면 내무부장관이 일할 때에 대단히 불편할 것이 많을 테니까 이것을 법률로써 정할 수가 없는 것입니다. 그러므로 이 지방행정법의 내용이 이와 같은 것이면 도에다가 도지사라고 하고 두든지 도정관이라고 하든지 동시에 도 밑에다가 군을 두든지 면을 두든지 이것은 내무장관이 어떤 시기 시기에고 생각할 때에 그러한 것을 두면 될 것입니다. 그러나 만일 우리 헌법 97조에 의해서 지방자치단체를 기어히 둬야 되겠는데 어떻게 해야 되겠느냐 할 때에는 국회에서 법률로써 정해야 될 줄 압니다. 그러므로 이것은 중앙정부에서 지방행정조직법이라고 하는 것을 지방행정조직법이라고 넉넉히 할 수가 있는 것을 국회에 내논 것은 이해할 수가 없읍니다. 이러한 것은 행정부에서 넉넉히 할 수가 있는 것이라고 생각합니다. 그러므로 이것은 국회에 상정될 법률에 관한 것이 아니고 이것은 당연히 행정부의 맘대로 해도 헌법에 하등 저촉되는 점이 없다고 생각합니다.

지금 김봉조 의원이 말씀하신 것 같은 것이 우리 내무치안위원회에서도 문제가 되었읍니다. 이것은 대통령령으로 정해도 되는데 하필 법률로 내놀 필요가 어데 있느냐 이러한 말이 있었는데, 그러나 이것은 그렇지 않다, 그 결론이 있었읍니다. 그것은 정부조직법 제3조를 보면 「행정기관의 종류와 명칭은 원․부․처․청 또는 위원회로 하고 그 보조기관의 종류와 명칭은 비서실, 국․과로 한다. 행정기관의 설치와 사무범위는 대통령령으로 정한다」 이렇게 명문이 있읍니다. 행정기관의 설치와 조직은 법률로 정하게 되어 있읍니다. 그러므로 이것은 법률이 되고 지방행정청 그 밑에 보조기관과 사무범위는 대통령령으로 정하게 되어 있읍니다. 이것이 정부조직법 제3조를 보시면 있으니까 참고로 해 주십시요.

지방행정조직법이라고 하는 이 법은 자치행정에 지방행정기구를 구성하는 법령으로서 이것은 분명히 헌법 제8장 지방자치라는 제99조의 규정에 의하야 근거해 가지고 제정되는 법률이라고 해석할 수가 있읍니다. 민주주의 국가의 지방행정을 자치행정에 중점을 두어서 각 지방자치단체로 하여금 각 지방 실정에 적합한 행정을 민의 자력으로 실행케 할 것이나 원래 자치행정이란 국가행정, 즉 관치행정의 윤곽 범위 내에서만 행할 수 있는 것이며, 지방자치단체가 국가의 세포조직체로만 존립하는 한 그 자치작용이라는 것도 국가 통치작용의 일부로서만 용인할 수 있는 것입니다. 자치제도에 관한 법률이 아직 제정되지 아니하였으나 금후 자치법제가 확립될지라도 지금 상정된 이 지방행정조직법, 즉 지방관제는 개정할 필요는 발생할지라도 폐기할 수는 없는 성질의 것입니다. 그럼에도 불구하고 의원 동지 중에는 자치제를 완전히 실시하는 단계에 들어간다면 관치제도의 본법은 당연 폐지할 것같이 오해하는 이가 있는 듯하나 이는 국가통치의 근본이념을 이해치 못한 견해라고 단언치 않을 수 없읍니다. 지방자치행정제도가 여하히 고도로 발달될지라도 그 행정이 전연 국가 행정계통의 지휘 감독을 받지 않는 권한은 헌법상 부여되지 않는 것입니다. 만일 그와 같은 권한을 각 지방자치단체에 부여한다면 그는 절대적인 지방분권이 실현되는 동시에 각 지방은 국가통치권의 작용에 지배를 단연 이탈하게 될 것이며 중앙정부는 정부로서의 통치기능을 완전히 상실되고 말 것이며, 국가는 통치권이 없으므로 국가로서 존립할 수 없는 것입니다. 현하 중앙정부는 신기구로 구성되었으나 지방은 군정기구 그대로 존속하고 있어서 상하 체계가 일치하지 못하고 과도적 행정이 침체와 혼돈에 기인하는 민심의 불안이 극도에 달한 차제에 지방행정 신기구의 확립이 긴급한 바 있어서 일시라도 그 실현을 급속히 하지 않으면 국내에 어떠한 변동이 일어날는지 심히 우려될 뿐 아니라 중앙과 지방의 행정이 군정의 구각 을 이탈하고 시급히 민심을 일신할 수 있는 신기구 신 행정의 체계를 수립하는 것이 신생국가의 최선최급의 문제이므로 본법의 성안에 찬의를 표하는 바입니다.

지금 이 법안을 우리가 여기서 심의하느냐 안 하느냐 하는 데에 여러 가지 말씀이 나왔는데 관치행정이니 자치행정이니 이러한 대립적 말씀을 할 필요는 없읍니다. 왜 그러냐 하면 우리나라는 민주주의 국가이기 때문에 될 수 있으면 완전한 자치제도를 실시해서 나가게 하는 것이 우리들에 정치적 최고 이상이고 최고 목표인 줄 압니다. 그러나 우리들이 지금에 있어서 창졸히 우리 이상에 만족하도록 모든 행정기구를 구성한다든지 행정을 실행해 나간다고 하는 것은 대단히 어렵게 되어 있읍니다. 어렵게 되었지만 정치, 즉 행정이라는 것은 유기적인 그러한 조직을 가지고 가야만 비로소 실행할 수 있기 때문에 이 유기적 조직이라고 하는 것은 우리 동지들이 잘 아시는 바와 같이 우리 중앙기구만을 가지고서 전체 행정을 해 나갈 수 없는 것이요, 중앙기구가 있는 동시에 역시 지방기구가 성립되고 중앙과 지방의 기구가 연쇄적 관계를 갖는 그 자리에서 비로소 만반의 행정이 실시될 수 있다는 것은 다시 재론할 필요가 없는 것이올시다. 그러면 우리의 이상과 목표를 달성할 수 있고 만족할 수가 있는 그러한 행정조직이라는 것은 적어도 얼마큼 시일을 요하는 것인데도 불구하고 이것을 심의하지 않는다고 하면 유기적인 그러한 연쇄 관계를 떠나는 행정을 당분간 해 나간다고 하는 것은 중대한 모순을 초래하는 이러한 염려가 있는 것입니다. 하니까 우리가 이 법은 법제사법위원회와 또 내무치안위원회와 서로 연락을 통해 가지고 이것을 심의해서 우리 앞에 내놓는 것이니까 여러 장광설의 이론 할 것 없이 지금은 이것을 제1독회를 시작해서 그다음에 질의응답을 하고 대체토론을 하고 약간에 수정할 것은 수정해서 속히 이것을 통과시키므로 해서 앞으로 우리가 민주주의의 이론으로 합당할 수가 있는, 정말로 지방행정조직법이라든지 지방자치법이 나올 그때까지 이 법에 의지해서 우리가 행정을 실시하는 것이 당연하다고 봅니다. 그러니까 만일 우리의 동지 가운데에 별다른 이의가 없다고 할 것 같으면 지금 제1독회를 시작하기로 동의할가 합니다. 그러면 이 법은 그대로 접수해서 제1독회를 시작할 것을 동의합니다.

재청합니다.

3청합니다.

원래는 그 수속을 밟은 다음에는 제1독회를 개시하고 있는 것입니다. 그런데 특별히 이것을 원의로서 취급한다는 것은 중복되는 일인데 만일 여러분이 동의를 했으니까 이것으로 표결에 부치는 것이 좋다 하면 그것도 무방해요. 그러나 이것을 전례로 삼으면 어렵다는 것입니다. 대개 의사일정에 상정된 것은 1독회라면 1독회가 되는 것입니다. 대체토론과 질의응답이라는 것이 제1독회 사이에 있지 않어요? 우리가 시방 진행 처리하고 있는 것을 다시 제1독회로 이것을 정식으로 한다면 좀 어렵읍니다. 그러나 이것은 동의 재청 3청이 있지만……

제1독회를 제2독회로 합니다.

그러니까 모처럼 하신 동의 재청은 미안하지만 필요치 않으므로 취급하지 않읍니다. 여기에 제1독회를 시방 개시 중이니까 만일 여기에 자구라든지 혹은 딴 조에 있어서 질의할 말씀이 있으면 질의하세요. 만일 그것이 없으면 직접으로 다시 대체토론에 있어서 이것은 옳고 이것은 옳지 않다는 것을 토론할 것입니다. 시방 제1독회를 시작하고 대체토론이나 조문 조문에 대한 질의를 이야기했지만…… 대체 원문을 한 번 쭉 낭독해야 할 것이라고 생각합니다. 그러므로 내무치안위원회 위원장 신성균 의원이 원문을 낭독하겠읍니다.

낭독하겠읍니다. 지방행정조직법 제1장 총칙 제1조 지방행정과 조직에 관하여는 헌법 정부조직법 기타의 법률의 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 본법의 정하는 바에 의한다. 제2조 지방행정기관에는 그 소관사무를 분장하게 하기 위하여 필요한 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 원격지에 출장소 또는 지서를 둘 수 있다. 제3조 지방행정기관에는 그 소관사무의 범위 내에서 필요한 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 박물관 도서관 시험소 연구소 등의 문화시설과 병원 요양원 고아원 직업소개소 등의 공공복리시설과 심의회 위원회 등의 자문 혹은 조사의 기관을 설치할 수 있다. 제4조 본법의 규정된 각 기관의 직제, 공무원의 종류 정원 및 보수에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 제2장 시․도, 수도경무부 제5조 지방에 좌의 시와 도를 둔다. 서울시 경기도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 제주도 경상북도 경상남도 황해도 평안남도 평안북도 강원도 함경남도 함경북도 시․도의 위치 및 관할구역은 대통령령으로써 정한다. 제6조 시에 시장, 도에 도정관 각 1인을 둔다. 제7조 수도경무부에 수도총경 1인을 둔다. 수도총경은 서울시 및 경기도의 관할구역 내에서 치안과 소방에 관한 사무를 장악한다. 제8조 시장 도정관 수도총경은 내무부장관의 지휘 감독을 받으며 각 부처 소관사무에 관하여는 국무총리 또는 각부 장관의 지휘 감독을 받어 법령을 집행하며 관내의 행정사무를 장리하며 소관 공무원을 지휘 감독한다. 도정관은 관하 지방자치단체를 감독한다. 제9조 시장은 구청장의, 도정관은 부윤 군수 경찰서장 소방서장의, 수도총경은 경찰서장 소방서장의 명령 또는 처분이 위법 또는 부당하다고 인 한 때에는 이것을 중지 또는 취소할 수 있다. 제10조 시장 도정관 수도총경은 그 소관사무에 관하여 직권 또는 위임된 범위 내에서 시령 도령 경무부령을 발할 수 있다. 제11조 시장은 구청장에게, 도정관은 부윤 군수 경찰서장 소방서장에게, 수도총경은 경찰서장 소방서장에게 그 직권에 속하는 사무의 일부를 위임할 수 있다. 제12조 도정관 또는 수도총경은 비상긴급사태에 제하여 안녕질서를 보지 하기 위하여 병력을 요할 때에는 그 지구 군대 사령관에게 출병을 요구할 수 있다. 제3장 구․부․군, 서 제13조 시에 구, 도에 부․군을 둔다. 구․부․군의 명칭 위치 및 관할구역은 대통령령으로써 정한다. 제14조 각 구․부․군에 경찰서를 두고 시와 대통령이 지정하는 부에는 소방서를 둔다. 단 지방에 필요에 의하여 따로히 구역을 정하여 경찰서를 둘 수 있다. 경찰서 소방서의 명칭 위치 및 관할구역은 대통령령으로써 정한다. 제15조 구의 구청장, 부의 부윤, 군의 군수, 경찰서 및 소방서에 서장 각 1인을 둔다. 제16조 구청장은 시장의, 부윤 군수는 도정관의 지휘 감독을 받어 법령을 집행하며 관내의 행정사무를 장리하며 소속 공무원을 지휘 감독한다. 군수는 관하 지방자치단체를 감독한다. 제17조 경찰서장 소방서장은 도정관 또는 수도총경의 지휘 감독을 받어 관내의 치안과 소방에 관한 사무를 장리하며 소속 공무원을 지휘 감독한다. 제4장 읍․면 제18조 읍․면 구역 내에 시행하는 국가 행정사무는 법령의 정하는 바에 의하여 지차단체인 읍․면에 위임하여 행한다. 부칙 제19조 본법은 공포한 날부터 시행한다. 제20조 본법 시행 시에 현존하는 행정 각 기관의 인수에 관한 사항은 대통령령으로써 정한다. 이상입니다.

발언권은 될 수 있는 대로 말씀 덜 한 분에게 드리겠에요. 최석화 의원에게 발언권 드립니다.

제4조에 「본법에 규정된 각 기관의 직제, 공무원의 종류 정원 및 보수에 관한 사항은 대통령령으로 정한다」 시방 각 지방행정에 있어서는 과거 왜정시대보다 군정시대의 권한을 갖다가 축소시킨 감이 있고 또한 왜정시대와 군정시대에 여러 가지 지방 말단의 폐단이라고 하면 역시 중앙정치로만 하고 말단은 여러 가지 점으로 봐서 좀 소홀히 등한시한 그런 감이 많이 있읍니다. 다시 말하면 소위 말단에 가서 면서기라든지 면장이라든지 직접 제일선에 서서 민중을 갖다가 지도하고 행정 하는 제일 중요한 자리를 차지하였음에도 불구하고 나이 불과 20세밖에 안 된 콧물을 졸졸 흘리는 그러한 사람이 일선에 민중을 지도하는 감이 있읍니다. 중앙을 보고 말단을 볼 것 같으면 지방을 소홀히 해 나온 것이 과거에 우리가 밟은 사실이올시다. 더욱이 군정하에 있어서 탐관오리가 생긴다든지 그러한 원인은 과연 인물이 나쁜 것이 아니라 직제에 있어서 보수가 생활비에 부족해서 그렇게 되는 것이니까 생활이 되도록 보수를 주지 않으면 안 될 그러한 현상이 있던 것입니다. 또한 정원 수에 있어서 역시 중앙에 있어서는 과연 꼭대기로 올라올수록 신분이 높아 가기 쉽고 말단에 있어서는 박봉을 받고 죽도록 일을 하고도 가장 인심을 잃고 있는 이러한 현상이올시다. 물론 여기 대해서는 우리 국회에서 여러 가지 의사라든지 의견이 있을 것입니다. 그러나 이 대통령령에도 우리가 언급해서 과연 이것이 오로지 민의로서 결정되어야만 될 것이라는 사실을 인정하기 때문에 앞으로 대통령령을 낸다고 하면 정부에서는 이 직제라든지 말단의 직원을 그냥 둘 것이냐 안 둘 것이냐, 그다음은 정원 수가 있어서 과거 군정 그대로 답습할 것이냐, 직제는 조금도 변경 없이 그대로 방임할 것이냐, 이 보수에 있어서 현재 그대로 답습할 것이냐, 그렇지 않으면 중앙보담도 말단에 중점을 둬 가지고 인재를 등용하기를 대통령령으로 정할 것이냐 아니냐를 묻고 싶읍니다. 그런데 제15조에 관해서는 치안은 내무부에 둔다 혹은 따로 독립시킨다 하는 것은 우리가 여러 날 논의하고 격론하였든 것입니다. 결국에 있어서 내무부에 치안을 두기로 결정이 되어 가지고 조직된 것입니다. 그렇다고 하면 그 내무부에 치안을 둔다는 그 취지는 다 그대로 답습하게 되었는데 경기도만이 이 혜택을 받지 못한 것입니다. 그래도 경기도만은 치안을 수도장관 관할하에 둬 가지고 할 것인가 이 점을 묻고 싶읍니다. 그다음에 지방행정조직법 설명한 뒤를 본다면 각 읍․면장은 선거제를 채택하는 것으로 하고 군수 도지사에 있어서는 역시 임명제로 하는 모양인데 이것은 어떤 이유로 그렇게 되는가 이것을 묻고 싶읍니다. 그다음에 치안은 내무부에 둔다는 이유는 여기서 제가 누누히 설명하지 않어도 이미 결정된 사실입니다. 치안을 독립함으로 말미아마 제일 폐단이 생기는 것은 말단입니다. 그렇다고 하면 도지사 밑에 경찰서를 두는 것보다도 면에서는 면 밑에 지서를 두는 것이 지방조직법을 운영하는 데 있어서 좋다고 보는데 어째서 군에 있어서는 경찰을 군수 밑에다가 두지 않고 독립시켰느냐 하는 이 점을 묻고 싶읍니다.

시방 이 최석화 의원의 질의에 대해서 정부위원으로부터 답변이 있읍니다.

저는 내무차관 황희찬이올시다. 이제 의원께서 물으신 데 대해서 간단히 내무부로서의 포부를 말씀드리겠읍니다. 저 자신도 과거 20년 동안 봉급생활을 해 왔고 현재도 해방 이후 관리로서 지내온 사람으로서 관리의 봉급을 가지고 생활할 수 없는 불만을 직접 경험한 저로서 지금 어떤 의원께서 말씀하신 관리 보수에 대해서는 적극적으로 저도 생활안정을 시키는 데 대해서 동감으로 생각합니다. 그러나 과거 3년 동안 군정에 있어서 관리의 봉급을 충분히 지불하지 못한 관계로 여러 가지 악폐단이 생길 뿐만 아니라 개인개인의 생활이 안정이 되지 않는 관계로써 정부의 행정 시행상에 또한 사무에 여러 가지 지장이 많었던 것은 제가 여기서 말하지 않어도 다 아실 것입니다. 그러나 과거의 경험을 빙자해서 내무부에서 지금 생각하고 있는 것은 상부부터 말단까지 될 수 있는 한도에 있어서 공무원의 양보다도 질을 주로 해 가지고 그 사람들의 생활안정을 할 수 있는 보수를 주도록 고려하려고 합니다. 뿐만 아니라 이것은 공무원 정원에 있어서도 여러 가지로 불필요한 직원이 많이 있는 것을 저도 잘 이해하고 있읍니다. 여기에 있어서 내무부로서 적당히 처치하려고 합니다. 그러나 이것은 공무원법에 의지해서 작정할 것이니까 여러분께서도 충분히 그때까지 기달려 주시기를 바라는 것입니다. 둘째 조건에 대해서 답변하겠읍니다. 「수도총경은 서울시 및 경기도의 관할구역 내에서 치안과 소방에 관한 사무를 장리한다」 이 조문이 있읍니다. 이것을 저로서 설명한다면 아마 세 가지 이유로서 이러한 것을 요구한 것입니다. 첫째로 경기도로 말씀할 것 같으면 다른 도에 비해서 특수한 사정이 있읍니다. 수도 150만의 시민을 보호하는 수도치안에 있어서 수도의 치안의 중대성은 제가 말하지 않어도 여러분이 잘 이해하실 것입니다. 그뿐만 아니라 현재 우리의 원치 않는 38선이 있는 관계로서 38선의 경계에 또한 관계가 미치게 되는 것입니다. 지금은 제1관구에 맽겨 가지고 있고 수도청은 수도에 관한 일을 담당하고 있읍니다마는, 지금 치안을 생각할 때에 현재도 중하다고 할 수가 있읍니다마는 앞으로 38선의 경계는 더 신중히 생각을 해 보면 인천에 있는 제1관청을 두고는 교통상이나 또는 우리가 요구하는 중심상으로 보든지 도저히 적당치 못하다는 그러한 입장에서 제1관구와 수도청을 종합해 가지고 이것을 합해서 수도경무부를 설치하자는 것이 우리의 의도인 것입니다. 그러는 동시에 이 수도청과 제1관구를 합처 가지고 경기도 일괄의 치안을 확보하므로서 수도치안을 확보하는 것이 하나이고, 또 하나는 수도청으로 봐서는 범위가 좁기 때문에 수도의 치안을 확보하기 위해서는 주위에 있는 위성의 치안을 확보하지 않으면 지장이 수도에 미치게 되는 까닭으로 합치게 되는 의도가 여기에 있는 것입니다. 세째로 군과 다른 도에는 경찰청을 지사 밑에 두지만 군에는 어떠한 사정으로 군수 밑에 두지 않느냐 하는 데 있어서 제가 간단히 답변하겠습니다. 아시다싶이 군은 일선 행정기관입니다. 동시 경찰서에도 일선에 있는 것입니다. 군의 책임자가 치안을 맡으면 자기의 치안의 책임자로서의 직무와 다른 행정관으로서의 임무가 중대한 만큼 이 치안까지 감히 담당할 수가 없다는 이유로서 군에 두는 것보다 직접 상관인 치안국장에 소속하는 것이 해당한다고 해서 이와 같이 안을 넣읍니다. 마지막으로 도와 군의 책임자를 선거하지 않고 임명하는 데 대해서 제가 간단히 대답하겠읍니다. 여러분께서 각 의원들이 의논도 계셨지만 지방행정을 자치제로 요구하지 않는 사람이 없다고 봅니다마는 현재에 있어서 우리의 이 과도기에 있어서 이것이 중대한 만큼 각 지방 의사에 맽길 수 없다는 그러한 성질과 동시에 우리 정부의 경제적 상태를 보면 도저히 이것은 담당키 어려운 그러한 조건이 있는 관계로서 여러분께서 앞으로 자치법안이 작정될 때까지 도지사와 군수는 임명제로 한다는 것이 우리의 안입니다.

지방행정조직에 있어서 그 조직이 잘 되고 못 됨으로서 여러 가지 행정이 순조롭게 해 나가고 못 나가고 하는 것이 거기에 달렸다고 생각합니다. 그래서 시방 최석화 동지가 말씀한 바와 같이 이 4조에 있어서 저도 동감으로 생각하는데 요전 군정 직제를 본다면 군이나 읍이나 면이 1등 2등 3등으로 구별되어 있읍니다. 여러 가지 시설 관계에 있어 가지고서 이 지역에 있어서는 1등 2등 3등이 있다고 하겠지만 거기에 성원조차 왜 1등 2등 3등이 있는 것인가, 10년 다닌 사람이나 1년 있던 사람이나 그 가는 자리에 따라서 1등도 되고 2등도 되고 하니 그 높고 나진 자리에 따라서 사람조차 1등 2등 3등으로 구별하는 이것을 시방도 채택할 것인가, 이것이 명백히 여기다가 남겨 둬야 장래 대통령령으로 직제가 발표할 때에 참고가 될 줄 압니다. 여기에 확실히 대답해 주시기 바라며, 또 지방행정조직법에 있어서 아까 최석화 의원이 말씀했지만 나 역시 이것은 대단히 불만을 가지고 있읍니다. 수도청이라고 해서 총감을 두는 것은 여러 가지로 수도시설은 경찰에 관계가 있다고 해서 서울시만은 내무부에 직속시켜 가지고 한다는 것을 들었지만 서울시 이외의 각 군은 도지사가 담당한다고 했었읍니다. 그러한 경우에 총감은 도지사가 된 감이 있읍니다. 또 서울시라고 해서 특별히 취급한다면 인천이나 부산이나 목포 같은 데는 왜 특별히 취급하지 않느냐, 왜놈이 경찰 하는 것도 아니고 미국 사람이 하는 것도 아니고 다 같은 대한민국의 경찰이 하는 만큼 그 중요한 도시 도시에 있어서는 그만한 시설만 하면 그만입니다. 그러므로 이것은 그 지사나 장관 밑에 그 계통 명령하에 해 나가도록 하는 것이 순조롭다고 생각해서 따로 두는 것을 나 역시 반대하는 것입니다. 왜 그러냐 하면 군은 내무장관의 명령으로서 해 나가는 직접선이 아니고 제2단계라고 생각하는 것입니다. 그래서 군수 밑에 도라는 좀 더 총체적으로 이상적으로 해 나가는 것이 좋다고 생각하며 또 읍․면에 있어서는 우리가 떠들기를 제1선을 강화해야 한다, 읍․면의 인원을 강화해야 된다고 오늘날까지 우리가 불으짖는 것입니다. 그러므로 읍장이나 면장은 가장 거물주의로 해 나가야 시방 혼란한 이때에 비상조치의 여러 가지 행정 하는 데 있어서 경찰관도 일선에 있고 하니까 경찰권을 분리하지 말고 인선을 강화해야 잘 될 것이라고 생각합니다. 여기에 있어서 여러 가지 비상사태 이것을 방지하기 위해서 종합적 통일적으로 해 나가야 내무장관으로부터 제1선까지 가장 일이 순조롭게 되리라고 생각하며, 그 전의 읍․면이라는 것은 소동 겪은 것을 볼 때에 여기에 저촉되기 때문에 여러 가지 지장이 생겨서 민생문제에 많은 지장이 있었던 것이 사실입니다. 그러므로 신정부 시설에 있어서는 그 전철을 밟지 않도록 도의적으로 조리적 으로 해 나가는 것이 좋겠다고 생각합니다. 만약 그렇게 해서 우리의 민도 가 낮어서 되지 않는다면 그때에 다시 계획하는 것은 모르겠읍니다마는 이번 지방행정조직법이라는 것은 그 내용에 있어서 분리한 것은 가장 모순이라고 생각합니다. 여기에 있어서 장래 어떠한 안을 가지고 있는지 이것을 명백히 대답해 주시기 바랍니다.

시방 답변 누가 하십니까…… 내무치안위원장이 답변한다고 합니다.

지금 조종승 의원께서 말씀하신 것은 내무치안위원회에서도 많이 논란이 되었읍니다. 그런데 대개 장차 지방자치제가 완전히 실시될 때에는 지금 조 의원 말씀과 같이 경찰권이라는 것은 인민이 선거한 도지사 또는 부 ․면장 지휘 감독하에 두는 것을 우리는 내무치안위원회에서 이야기했읍니다. 그러나 지금 지방행정조직법을 여기서 당장…… 가령 경찰서는 군수 지휘 감독하에, 지서는 부․면장 감독하에 둔다는 결과는 어떻게 되느냐 하면 과연 직권을 강제한다는 외에 의미가 없읍니다. 직접 비밀 자유스런 선거를 하지 않은 관리가 부윤 면장과 군수를 우리의 선거가 아니고 임명된 관리인데 그 사람에게 광범한 직권을 주면 정부가 잘될 것인가를 생각할 때에 도리어 폐단이 많이 있는 것입니다. 그래서 아까 그 말씀한 바와 같이 지금 당분간은 정부 제안대로 이대로 두고 우리가 완전한 자치조직법을 움직일 때에, 인민이 선거한 사람 중에서 지휘 감독을 둘 때에 그때의 시기를 기다리는 것이 옳다고 생각하고 있읍니다.

본법에 있어서 축조는 아직 상세한 심의를 못 하여 왔읍니다마는 얼른 보니 행정기관에 있어서 경찰서를 독립시킬 수 있다는 점이 얼른 뵈였고, 설명서에 가서 「8․15 해방 이후 고도로 발달된 외국의 민주사상이 급격히 유입되어 결과는 질서의 문란을 초래하였고, 이에 따라서 행정계통에도 상명하종 을 기 키 어려운 실정에 있으며, 타방 파괴분자의 도량 은 일거익심 해서 목적을 달하기 위해서는 수단방법을 가리지 않는 사태에 있읍니다. 이 현실을 무시하고 이상에만 추종하야 완전한 자치제도에 급급한다면 건국의 최초의 민중이 침투하여야 할 허다한 중요 국책의 시행에 지장이 있을 뿐만 아니라 파괴분자의 도량을 조장할 합법적 기회를 주는 것이니 당분간 질서가 회복될 때까지 비상입법의 취지로써 관치와 자치에 병행을 기함이 가하며, 비교적 중앙집권 색채가 농후한 지방행정조직을 기함이 과도적 입법으로 타당하다고 사료되어 본법을 입안한다는 그런 조문으로 되어 있읍니다. 아까 내무치안위원장이나 정부 측 설명 답변을 듣는다고 할 것 같으면 물론 이 법령이라는 것은 우리 헌법 정신에 골자를 둔 민치 중심이 된다, 자치법이라는 것이 나올 동안에 점진적으로 이것을 통과하자는 설명인 줄로 저는 들었읍니다. 그렇다면 인제 그 내무부장관이나 내무치안위원장의 답변이나 설명은 이 설명에 비교해서 모순이 아니 된다고 할 수가 없읍니다. 가령 이것을 임시라고 해서 통과해 봅시다. 임시라고 해도 정도가 있읍니다. 항구적이라고도 해석할 수 있는 넉넉한 임시가 될 것입니다. 그렇기 때문에 우리는 신국가가 건설이 되고 정부가 수립되는 데 따라서 질서를 아무렇게나 안도하게 하기를 하로바삐 갈망하고 있는 그중에 있읍니다. 그런 까닭에 지금 자치법이라고 하는 것이 실시됨으로 파괴분자의 실질적인 취급이 완전히 된다는 의도하에서 하로바삐 자치법이 나오기를 고대하고 있는 이런 이때에 이런 설명을 중심으로 해 가지고 임시조치법이라고 해 가지고 이것을 통과한다는 것은 우리의 신생정부를 아직 민간 일반이 인식 못 한다는 것처럼 관치 중심에서 나온 뒤떨어진 생각에서 법안이 초안되었다고 볼 수밖에는 볼 수가 없읍니다. 여러분은 어떻게 보실는지 몰라도 만일에 이것이 통과된다면 10년도 가야 하고 20년도 가야 합니다. 여러분이 잘 알으셔서 통과하실 만한 것은 여러분의 의사에 있겠지마는 저의 본 바로는 이 정신에 있어서 도저히 신생정부가 나와서 민치 중심으로 자치 되리라는 것이 실시되려는 이런 그 현실에 비추어서 대단히 상거 가 먼 법안이라고밖에는 해석이 안 됩니다. 그렇기 때문에 지금 현실 현실 하고 현실을 파악하지 못하면 안 된다는 정치론자가 많이 있으되 파괴분자에 대한 철저한 조치가 되지 못한 것입니다. 관치 중심이 되어 가지고 반민간적인 관치 정신에서 정치가 나오기 때문에 거기에 따라서 혼돈이 많이 있고 우리가 분석을 잘 못합니다. 같이 앉어 있는 옆에 갑이라는 사람이 어떤 사상을 가지고 있는 것인가 이것을 잘 규명해야 될 것인데 지금은 정치 혼돈시대를 당해 가지고 하로바삐 자치적 정신에 입각한 정책이 나오기를 고대하는 이런 시기에 있어서 위험적인 설명을 가한 법이 통과된다는 것을 나는 절대 반대하고 여러분의 의사에 따라서 만일에 이 법이 축조토론이 된다면 여러 가지로 수정을 하기로 하고 이만한 의견을 여러분 앞에 말씀드립니다.

정부 당국에 잠깐 묻고저 합니다. 시간이 없으므로서 간단하게 묻겠읍니다. 12조 「도정관 또는 수도총경은 비상긴급사태에 제하야 안녕질서를 보지 하기 위하야 병력을 요 할 때에는 그 지역 군대 사령관에게 출병을 요구할 수 있다」 그렇다면 우리 헌법 제61조에 「대통령은 국방군을 통솔한다. 국방군의 조직과 편성은 법률로써 정한다」 이렇게 되어 있읍니다. 그러면 우리 국군의 육해공군의 통수권은 대통령에게 있읍니다. 여기에 법령 제12조에 「비상긴급사태에 제하야 안녕질서……」 라고 운운하셨는데 「비상긴급사태」라고 하는 것은 어느 정도를 가르키는 것인가, 「병력을 요할 때에는 그 지구 군대 사령관에게 출병을 요구할 수 있다」 그랬는데 그렇다고 할 것 같으면 지금 내무치안에서 경찰까지 겸병하였다는 것이 너무 권리가 과중하다고 헌법 제정할 때에 여러 가지 논의가 많이 있었읍니다. 그런데 여기에 출병을 동원할 요청까지 내무치안에 소속이 되었다고 하는 것은 어떤 의미로 이러한 기초를 하셨는지 말씀해 주십시요.

잠깐 기다리십시요. 답변하시겠다고 합니다.

이제 12조에 대한 질문에 간단히 대답하겠읍니다. 아시다싶이 이것이 비상긴급사태에 대한 차순인 것은 분명한 것인데 치안을 담당한 경찰로써 어떠한 사태에 치안을 확보하지 못하는 경우를 생각해서 이를 비상사태로써 우리는 이해하고 있읍니다. 지금 현재에 있어서 제주도와 마찬가지로 폭도가 있다든지, 그렇지 않으면 현재에 있어서 지방에 있는 경찰로써 치안을 확보하지 못할 때 결국에 있어서는 그 지구에 있는 군사령관에게 이러한 것을 요구하는 것으로서 의미한 것입니다.

지방행정조직법 초안 제4조에 아까 정부 측과 내무치안위원장께서 이것은 임시조치라고 한 까닭으로 여러 가지 질의 안 하겠읍니다. 만일 영구적일지라면 많이 이의가 있겠읍니다마는 다만 제4조에 가서 「공무원의 정원 및 보수」라고 하는 데 대해서 우리 헌법 91조 예산 의결에 대해서 또는 국회에 의결을 아니 얻으면 안 될 입장, 이미 이 공무원의 정원과 보수는 국민에게 대한 경제적 부담이 좀 막대한 관계로써 이것은 단순히 대통령령으로 일임해서 치울 것일까, 그런데 저는 여기에 대해서 의문이 많이 있읍니다. 그러므로 여기에 대한 내무치안위원장으로서 이것은 임시조치인 까닭으로 이것을 참작하면서 이 안을 승인하고 여기에 내논는다든지, 그렇지 않으면 국민에게 막대한 부담이 될 이것을 영구적으로 정하는 것을 여기에서 우리 국회로써 승인하여야 될 그런 의도로서 내놨는지 내무치안위원장의 답변을 요구합니다.

지금 제4조에 각 기관의 직제와 공무원의 종류를 대통령령으로 정하는 것은 이것은 법적 조리로서는 당연히 그렇게 할 것입니다. 헌법 제91조에 예산을 국회가 정하기 전에 대통령이 보수를 먼저 정하는 것은 모순이 아니냐 그러한 질문이 있는데 그 봉급이라는 것은 그때 물가에 따라서 오르고 내리고 할 수가 있는 것입니다. 그러고 이것을 대통령이 정할 것이고, 우리가 예산 심의할 적에 봉급이 너무 많다 적다 해서 예산을 깎기도 하고 느리기도 하는 것은 우리의 권한인 것입니다. 그러니까 공무원의 보수에 대한 것은 대통령이 정할 것이고 그것이 많고 적고 하는 것은 우리가 예산을 심의할 때에 심의할 수 있는 것으로 대통령이 봉급령을 정한다고 결코 헌법 제91조를 유린할 수는 없으리라고 그렇게 생각합니다.

여러분 그러면 이 지방행정조직법의 제1독회는 다음 월요일 본회의에서 다시 진행해서 계속할 것입니다. 여기에 제2독회가 개시되기 전에 수정할 의견이 계신 이는 수정안을 제출하실 것이며…… 정한 전례대로에 우리 지내 내려온 모든 가지의 수정안 제출은 그러한 방식, 가령 말하자면 기간도 특별히 작정이 없고 순서라든지 정리도 없이 한다면 시간 낭비가 많이 되는 것입니다. 그러니 이 점에 대해서 특별히 주의하시고 수정안을 제출하시기를 바랍니다. 오늘은 시간이 되어서 이로써 산회합니다. 참조 : 판독이 불가능한 글자는 □ 또는 원문 표기함