제2대 국회 제12차 회의

어저께 이충환 의원께서 질문한 최초 요지는 정부 제출 개헌안과 국회 측에서 제출한 개헌안이 있는데 이것은 동시에 논의하는 것이 가능할 것인가, 취사선택을 할 수가 있는 것인가 여기에 대해서 법적 견해를 질문하신 것 같은데 여기에 대한 답변은 정부에서 하는 것보다 국회에서 자율적으로 규정할 것이라고 저는 이렇게 믿고 있읍니다. 헌법개정안도 한 가지 법률안입니다. 다만 헌법에 특수한 규정을 제안하는 데 대해서 특별한 규정이 있고 또 제안은 이 내용을 1개월 이상을 공고한다고 하는 것이 보통 법안보다 특이하게 다른 것일 것입니다. 그러면 이 공고한다고 하는 법적 정신은 왜 이렇게 일부러 공고기간을 두게 하였는가? 아시다싶이 민주주의 국가에 있어서는 헌법이 국민의 권리의무에 대한 기본법 이런 중대한 법안인 때문에 이 법률을 개정하는 데 있어서는 전 국민에게 이것을 공고를 해 가지고 알려 가지고서 여기에 대한 국민의 민의를, 여론을 환기시켜 가지고서 이 여론을 국회의원들이 잘 듣고 국회에서는 이 여론에 따라서 법안을 심의하는 데 여론을 존중하게 된다, 이런 견지에서 공고한다고 하는 규정을 두었다고 저는 이렇게 보는 것이올시다. 그러면 이 법안을 심의하는 데 있어서 법안 심의의 보편적인 규정이 다 그대로 적용될 줄 믿는 것입니다. 즉 말하자면 1독회 2독회 3독회 이런 경과를 걸어 가지고서 헌법개정안도 심의해야 될 것이라고 저는 보는 것이올시다. 그러면 이 두 가지 법안이 동시에 심의된다고 하드라도…… 이것은 국회의원 여러분의 결정에 따라서 동시 심의도 가능할 것이라고 본인은 해석할 수 있는 것입니다. 또 이것을 취사선택하는데 있어서 정부에 있어서는 물론 정부에서 제안한 개헌안만을 통과시켜 주시기를 바라는 바이올시다. 이것을 지지하는 것입니다. 또 국회에서 제출한, 국회의원 측에서 제출한 개헌안 골자인 내각책임제 이 제도에 대해서는 정부에 있어서 절대로 반대하는 것입니다. 그러나 이 두 가지 법안을 종합 심의해 가지고 그 중의 상하 양원제라든지 대통령 직선제라든지 이 중대한 제도를 채택하고 거기에 관련된 문제에 있어서는 국회의원 측에서 제출한 법안을 적당하게 발췌해서 채택하기로 한다든지 이런 문제에 있어서는 국회의 다수결로 결정할 문제라고 저는 이렇게 해석하는 바이올시다. 그다음 상원제도라고 하는 것이 부당하다는 이런 말씀이 있었읍니다마는 이 문제에 대해서는 어제 답변을 드려서 생략하겠읍니다. 이것은 단지 견해의 차이일 것이고 이 문제에 있어서는 상원제도를 두기는 두는데 선출 방법에 있어서는 관선으로 하느냐 관선제도를 삭제하느냐 이 문제도 국회의 다수결로 결정될 문제인 것입니다. 오직 정부에서 바라는 바는 정부가 제안한 이 관선제도라는 것이 잘 운영된다고 할 것 같으면, 국무회의에서 결의해 가지고 관선한다고 이렇게 규정되어 있읍니다. 그렇다고 하면 국무회의를 믿는다고 할 것 같으면 이 제도로서 묘미를 발휘할 수 있다고 이렇게 보는 것입니다. 미안합니다마는 어저께 질문은 대개의 골자만 상상해서 답변을 드리기 때문에…… 하루 저녁 쉬는 관계로 일일이 다 기억 못 하고 누락된 점이 있는지 모르겠읍니다마는 이충환 의원, 이 점에 대해서 양해해 주시기 바랍니다.

정부 측에서 어제 질문에 대해서 상세한 답변을 하겠다고 하는 약속이 있었는데 그 사람들이 안 나오는 것을 알어 봐 가지고 좀 더 상세한 답변을 듣기를 바라는 바이올시다.

국무위원 여러분이 나오신다는 통지가 왔다고 합니다. 그러면 조금만 기다릴까요? 국무위원 두 분이 출석했는데 그냥 아무 것도 안 한다면 지금 발언 통지하신 분이 지금 박성하 의원 한 분이 계십니다. 박성하 의원이 나와서 제의하시는 것이 어떨까요? 이종형 의원 말씀하세요.

국무위원이 나오면 그 시간을 잠시 절약하기 위해서 간단한 의견을 말씀드리겠읍니다. 금반 대통령 저격사건이 생겼읍니다. 국민들은 다 경이하고 있는 것입니다. 더욱이 국회의원 관련 운운이 있어서 천하의 민심을 현혹하고 있는 것입니다. 그렇지 않어도 먼저 국회의원 구금사건, 공산당 관련 사건에 대해서 국방부장관과 내무부장관을 초청하고 있는 중입니다. 그분들이 여하한 사고가 계셔서 오늘날까지 나오지 못하고 있는 것입니다. 그보다도 이와 같이 천하의 민심에 영향을 주는 이 문제에 있어서는 국방부장관 내무부장관이 꼭 출석해서 우리의 현혹한 민심 또는 국회의원이 관련된 이 진상 이것을 천하에 밝힐 필요가 있다고 생각해서 이미 초청해 논 국방장관이오, 내무부장관인 까닭에 곧 나와서 이 일을 해 줬으면 좋겠다는 의견만을 말씀하고 내려갑니다.

각 국무위원에게 통지를 해서 나오기를 기다리고 있읍니다. 그런데 법무부 당국에서는 벌써 출석이 되었는데 그러면 어저께 질문한 답변을 듣기로 하지요.

지금 아까 말씀한 것과 같이 법무부 당국에서는 상세한 자료를 가지고 오늘 답변을 해 주시기를 기다리고 있는 바이니 지금 시간 절약상 법무부 당국에서 나온 만큼 그 답변을 듣기로 하는 것이 좋지 않겠읍니까?

네, 그렇지 않어도 아까 김종순 의원의 요청이 계셨고 그래서 원의를 여쭈어봤는데 잠깐 기다리는 것이 어떨까 해서 지금 가만히 있읍니다. 그러면 지금 법무부장관이 나와서 상세한 답변을 해 주시기 바랍니다. 법무부장관 말씀하십니다.

개헌안에 관련해서 물으신 조항이 한 일곱 가지 있었읍니다. 그리고 지금 제가 국회에 나와서 말씀을 들으니 지금 조금 전에 조주영 국무위원께서 몇 가지 말씀했다고 합니다. 하면은 조주영 국무위원께서 말씀을 해 올린 데 대해서는 저로서는 생략하겠읍니다. 그러면 조주영 의원이 말씀하신 것을 물으신 제1 제2 제3 제5에 대해서 말씀을 답해 올렸읍니다. 그러면 저로서는 지금으로부터 제4 제6 제7에 대해서 말씀을 올리겠읍니다. 물으신 말씀 제4에는 정부 개헌안에 대하여 부결된 개헌안을 자구수정만 다시 해 가지고 제안할 바에는 의원을 소환하는 제도, 국민투표제도 등의 필요한 제도를 왜 규정하지 않었느냐 하는 이러한 질문이올시다. 여기에 대해서는 이 안에 물으신 말씀 조항 중에 든 것을 합해서 말씀해야 옳을 것입니다마는 처음에 우리가 이번 개헌안을 제출할려고 준비할 때에 여러 가지 관계 사정이 시일의 여유가 넉넉히 있지 못했읍니다. 해서 정부 의도로는 우선 대강령 대체만을 이번에 개헌안의 골자로 해서 국회에 제출해서 개헌해서 결과를 봐서 대통령의 선거를 국민이 직접 선거하고 또 국회는 상원과 하원의 양원제도로 할 것, 그 대강만을 규정해서 이번에 제출된 것입니다. 그것은 어째 이미 한다면 차 마시듯이 때때로 여러 번 자주 변경하기 어려운 국가기본법이고 이미 한 번 규정할 때에 가급적 세밀하게 하고 여러 가지 다 참작할 것은 참작해서, 고칠 것은 다 규정해서 제출하지 않었느냐 하는 말씀을 듣기는 당연한 말씀입니다. 그 말씀은 당연한 말씀이오나 지금 말씀드린 것과 같이 그 개헌안을 정부가 제출한 의도로서 제출 작성할 때에 시기가 여러 가지 관계 사정으로 절박한 시기가 많이 되었읍니다. 해서 그때로서는 그 시간으로서는 도저히 널리 연구해서 각 방면에 우리 실정에 맞지 아니한 전 규정을 고치는 안을 작정하기가 거의 불가능한 시기가 되어 있었읍니다. 그러므로 지금 말씀드린 것과 같이 대체로서는 대강령 두 가지만을 우선 제출해서 이 개헌을 고쳐 봐 가지고, 즉 민주주의의 원칙을 확립을 시킨 뒤에 요다음에 기회를 봐서 여러 가지 실정에 맞지 아니하고 또한 운영에 편리한 것을 널리 상당한 시일로 연구해서 적당한 안을 다시 국회에다가 요청할 그러한 심산이었읍니다. 그런 관계이올시다. 또 제6에 상하 양원제를 채택하면서도 대통령이 법률안 거부권을 행사하는 이유가 어데 있는가 이렇게 물으신 말씀입니다. 즉 대통령이 법률안에 대해서 거부권을 가지는 것이 국회에서 통과한 안이 혹 실정에 맞지 아니한다든지 행정부로 봐서 서로 절대로 모자란다고 하는 의사가 합치되지 않을 때에 거부가 되는 것인데 상원까지 있어서 합해서 결의를 해 가지고 법안이 성립이 되었으면 그 형세에 물론 실정에 많이 맞을 것이다, 즉 한 원에서만 만든 법안보다 두 원에서 통과된 법안이면 신중히 작성된 것이니 그것을 대통령이 거부권을 가지지 아니하여도 좋지 않느냐 이렇게 말씀하신 줄로 생각이 됩니다. 물론 그렇습니다. 그러하나 물론 여러분께서 잘 아시는 바와 같이 대통령중심제의 헌법에서는 거의 외국의 전례를 본다고 하드라도 법안에 대해서 대통령이 거부권을 가지는 것이 거의 상례이올시다. 또 이론으로도 대통령중심제에서 대통령이 거부권을 가지는 것이 이론에도 가차운 것인데 다만 실지 이론에 가서 상원이 있어서 상하 양원에서 이의 없이 완전히 통과된 법안은 물론 실정에 합한 경우가 많을 것이니까 한 원에서만 법률안을 만들어서 정부에 보내는 것과 달라서 거부권이 행사되는 경우가 실제에는 적을 줄로 믿습니다. 제 일곱째 물으신 사항은 국회가 국무위원에게 책임을 추궁할 수 있는 제도, 즉 국무총리의 제청에 의하여 국무위원을 임면하는 제도를 어찌 강구해 보지 않었느냐 하는 말씀이올시다. 물론 여러분께서도 잘 아시는 바와 같이 헌법상 헌법의 원칙이 대통령 중심으로 하는 헌법에서는 별로 그러한 전례가 없읍니다. 또 대통령 중심제에서 전례가 없을 뿐 아니라 반드시 이렇게 할 필요도 많이 느끼지도 아니합니다. 대개 물으신 점에는 이로써 제 일곱째까지 말씀을 다 올렸읍니다.

질의하실 분이 발언통지 순서에 의지해서 박성하 의원이 한 분 남었어요. 박성하 의원을 소개합니다.

간단히 두 가지만 묻습니다. 첫째 정부 개헌안에 있어서 대통령 직선에 대해서 한 가지 묻고, 그다음 상하 양원제에 대해서 묻겠읍니다. 첫째, 대통령 직선제에 있어서는 저는 원래로 법률전문가가 아니고 또한 민주주의에 대한 법률을 배워 본 시간이 대단히 희박합니다. 혹 듣고 연구하는 시간이 국회의원이 된 2년 동안밖에 듣고 연구해 본 시간이 없읍니다. 그래서 전연 법 이론에 해당치 아니한 이론이 아닌가 이렇게 답변을 하실는지 모르겠읍니다만 저는 그러한 법 이론이나 그러한 해석하기 어려운 그런 문법상이나 그렇게까지 말씀을 묻지 않고 우리나라에는 7할 이상 정도가 아직 그렇게 법률학자가 되었거나 문화민족이 되어 있는 그러한 현실에 부족한 형편에 있으므로 해서 진정한 현실에 비추어 가지고 누구든지 판단하고 누구든지 들을 수 있고 알 수 있는 정도에서 말씀을 드릴려고 하는 것입니다. 첫째, 대통령을 직선하는 데 있어서는 민중이 우리나라의 대통령이 될 만큼 지식을 가진 분이 몇 분이나 있다 하는 것을 대개 알 수 있느냐 없느냐 하는 것을 볼 때에 우리처럼 국회의원이 되었다든지 법률전문가라든지 학교의 지식을 풍부히 가지고 있는 문화인들은 모르겠지만 7할 이상 내지 8할에 가까운 일반 민중은 우리 국내의 어떤 분이 대통령이 되어야 된다는 것을 충분히 알지 못한, 다시 말하면 문맹퇴치운동이 완전히 되어 있지 못한 나라다 이렇게 보는 것입니다. 그리해서 거기에 대한 증거로는 저희들이 국회의원에 입후보를 해서 직접 본 바이고 여러분도 다 같이 당해 보았을 것입니다. 즉 유엔 감시하에서 여러분들이 기호를 가지고 입후보를 하시였는데 흔히 나를 생각해 가지고 그 기호에 넣어 준다는 사람이 상상하지도 아니한 딴 사람에게다가 쓴 그러한 예가 한두 가지가 아니고 상당히 많이 있다는 것을 능히 지적해서 말씀드릴 수 있는 것입니다. 한 10만 명을 대표해서 민중의 대변기관인 국회에 보내는 국회의원을 선출하는 데에도 자기의 의사를 표시하는 데 그 정신을 그대로 발휘 못 하고 딴 사람 이름에다 긋고 있는 예가, 실정이 있다고 하면 우리나라를 대표하는 원수, 국가를 대표하는 대통령을 선출하는 데 어째 그와 같이 명랑하게 잘 하겠다고 믿을 수 있겠느냐 하는 것을 묻는 것입니다. 그다음은 대정당 조직체가 있어 가지고, 제가 생각하건대는 현 우리나라 실정과 같이 한 서너 정당이 있어 가지고, 순 상공촌도 있고 농촌도 있고 도시도 있으니 적어도 서너너덧 당쯤은 충분히 있어서 그 정당을 대표하고 있는 인물이라든지 그 가운데에서 우수한 인물을 가려 가지고 정당조직 체계 밑에서 운동을 해 준다든지 또 정당으로 보아서 이분을 내세워야 된다든지 이런 운동체계, 조직체계가 서 있다고 하면 모르거니와 여러분이 잘 아시는 바와 같이 우리나라에는 아직도 그것이 없읍니다. 이와 같이 적어도 한 3개 정당쯤은 확립이 되어야 되겠다는 현실에도 그것이 구비되지 못한 것을 유감으로 생각하면서 어떤 면으로 보드라도 자유분위기 속에서 민중의 의사를 우리나라 원수를 선정하는 데 표시하기 어렵다는 것을 생각하고 있는 저희들이올시다. 그런데 어째 직선제도가 좋다는 것만을 찬성하고 그것을 실현할 수 있는 데는 어떤 방법과 또 어떻게 무난히 해 나갈 수 있느냐 하는 것을 궁금해서 묻는 것입니다. 그다음 상하 양원제에 대하여서는 물론 이것도 저 자신은 있어야 될 것으로 적극적으로 생각하고 있읍니다만 저는 그래도 여러분이 인정하는 바와 같이 이성을 가진 한 국회의원의 한 사람이니까 이 정도는 인식할 사람이라고 저 자신도 자각을 가지고 있는 것입니다만 단원제인 국회에서도 민의에 위반된다, 혹은 민중에게 권리를 너무 남용한다, 혹은 이권운동을 한다 이런 말을 가히 나날이 듣다싶이 듣고 있는데도 불구하고 만일 더욱 관선선거 일부가 생기는 상원제도까지 맨들어 둔다면 우리나라 실정은 그야말로 상하 양원 국회가 정권을 가지고 그야말로 우리나라의 이 빈약한 민중들은 정말 하원 국회의원들이 권리를 남용하고 또 상원 국회의원들이 권리를 남용하고 이와 같이 된다고 그러면 국회 만능이 되어서 참으로 민중은 곤란한 지경에 이르지 않겠나 이런 천견 을 가지고 있읍니다. 지금도 정권 쟁탈 운운하는 말을 많이 하고 있는데 상원이 되면 하원에서 법안이 통과되었을 때에 만일 상원이 거부한다든지 상원과 하원이 합한 법안이 만일 순조로히 되지 못한 때에는 그때 가서는 권리를 서로 주장할 것입니다. 상원은 상원의 권리를 주장할 것이고 하원은 하원의 권리를 주장할 것입니다. 그렇다면 거기에 대한 권리를 주장하고 있을 때 거기에 대해서 말리고 그것을 어떻게 선처해 나가는 법률을 현 정부에서 낸 개정 헌법안에는 볼 수가 없는 것입니다. 그렇다면 지금 이 단원제에 있어서도 혹 민의에 위반되니까 소환을 해도 좋다, 해산을 해도 좋다 이런 말이 있지만 그것을 민의로 해석한다는 것은 우리나라 헌법에 규정이 있고 절차가 있어야 민의를 반향할 수 있는 것이지 말만의 민의를 해서는 법으로 표현할 수 없다는 것을 저는 생각하면서 이러한 말씀을 묻습니다. 그다음에 상하 양원제 가운데에 한 가지 더 첨부해서 말씀드릴 말씀은 여러분이 아시는 바와 같이 우리나라는 전쟁하는 나라로서 더욱 경제가 이와 같이 곤궁하고 또한 공무원생활이 보장이 못 되어서 국회 성립 이래로부터 4년 동안 이것을 떠들고 있지만 해결을 못 한 우리나라로서 국회의원도 생활보장을 완전히 못 하고 있는 것은 세계만방도 알고 있는 것이라 하는 의원도 많이 있지만 생활이 풍부한 국회의원도 많이 있다는 것을 충분히 알고 있읍니다. 그러면 단원제 국회를 경리해 가는 데도 우리나라의 경제적 재정상으로 보아서 국회는 궁핍을 받는데 상원 하나를 더 만들면 아무래도 재정을 육성시켜 가지고 더욱 예산이 팽창해질 텐데 이것을 우리가 어떠한 생산으로써 어떤 재정을 윤택하게 해 가지고 여기에 대한 예산을 어느 부문에서 내겠는가, 결국 국민경제에서 나온다고 하는 이것을 생각할 때에 재정상으로 보아서도 대단히 양원을 움지겨 나가는 데에도 운영상 곤란이 있지 않겠느냐 이러한 생각으로서 저는 가장 현실적으로 보는 견지에서 우리나라로서 가장 상식적으로 판단할 수 있는 이러한 말씀을 묻습니다. 그렇다고 해서 저는 민주주의 원리원칙을 항상 주장하는 사람으로서 종래에 있어서도 조속히 해야 되겠다는 것을 주장한 사람입니다. 하지만 그것을 완성 못 하고 있다가 지금 이와 같은 법률안이 나온 데 있어서는 저 개인으로서는 하루바삐 통과되는 것을 생각하고 있지만 일반 국민 전체를 통해서는 이 두 가지 말씀에 의아를 가지고 묻지 않을 수 없어서 묻는 바이올시다. 명확한 답변을 해 주시기 바랍니다.

법무부장관의 답변이 있겠읍니다.

지금 물으신 데 대해서 간단히 말씀 올리겠읍니다. 제일 첫째에 대통령 직접선거를 하자고 하면 일반 국민이 무식한 사람이 많어서 획을 거 가지고 선거를 하는 이 말씀을 관련시키시는데 그것은 대통령 선거를 하나 국회의원 선거를 하나 무엇을 선거하든지 일반이올시다. 또 가령 직선제가 그 나라 백성들이 전부 문맹을 면해서 그 나라의 국문을 쓸 수 있는 그때서야 직접 선거한다는 이 논은 말이 서지 않을 것입니다. 또 자기 나라의 국문으로 피선거자를 써서 선거해 내지 못할 그만한 정도의 국민이 어째서 사람을 잘 가려내겠느냐 이렇게 말씀을 하시지만 민중은 어찌 볼 때에는 어리석어 보입니다마는 절대로 그런 것이 아니고 대중은 현명한 것이올시다. 대중이 선거해 노면 반드시 공정하게 나옵니다. 또 제2차로는 상하 양원제로 해 놓으면 두서넛의 대 정당이 완전히 되지 못한 이때에 서로 분쟁이 많이 생길 것이고 또 상하 양원제로 해놓으면 서로 권리 쟁탈이 생기고 권한의 쟁탈이 생길 것이고 또 국회의원 중에서 각각 폐단을 많이 낸다고 하면 상원이 하나 더 생긴다고 하면 폐단이 더 많을 것이 아니냐 이런 의미의 말씀으로 생각합니다마는 그 점에 대해서는 반드시 잘못한 일을…… 즉 잘못해 가지고 불량된 일의 행위가 있을 것이라고 해서 적당한 제도를 설치 안 할 수가 없는 것이올시다. 잘못한 일은 있지 아니할 줄로 생각합니다. 그러니까 그것은 잘못한 일이 있을 때에는 어쩔 것인고…… 그것을 지금 제도가 없을 때에 미리 상상할 필요가 없다는 말씀이올시다. 또 설혹 권리 쟁탈이 있어 가지고 폐단이 많이 날 것을 말씀하는데 절대로 그런 이치가 없을 것으로 생각합니다. 오히려 상원이 생긴 까닭에 대단히 말씀드리기는 죄송합니다마는 다른 의원이 잘못하는 일이 없어질 것이올시다. 그러면 다른 의원이 잘못하는 일을 했을 것을 전제로 해서 말씀해 드리기가 대단히 죄송합니다마는 가사 하원이 잘못하는 일이 있을 것이라고 가정을 하드라도 상원이 있는 데에 따라서 그 일이 결과가 없어지거나 적어집니다. 또 지금 국가재정으로 미루어 보아서 국회가 한 원만 해도 국회의원의 생활보장도 잘못하는 이때에 상원까지 두어 가지고 그 재정난을 어떻게 할 것이냐 하는 말씀을 합니다마는 국가통치권을 행해 나가나는 데에 필요한 제도라든지 필요한 관리라는 것은 재정이 약간 어렵다고 해서 그 제도를 아니 할 수가 없는 것이올시다. 그것도 서로 비교를 해 보아서 너무 엄청나서 재정상 절대 불가능한 일이라고 할 것 같으면 어떤 의미에서 불가능한 일이 생길는지 모르겠읍니다마는 이만한 정도 필요로 해 가지고 상원이 통치상 절대 필요하다고 하면 국비가 약간 조금 더 소비될 것을 생각해 가지고 그 제도를 아니한다고는 말씀하기가 어려우리라고 생각합니다.

지금 질의 중에 있읍니다마는 의사일정을 변경하지 않고도…… 긴급동의가 있어요. 그것을 원의에 물어보겠읍니다. 긴급동의를 그대로 취급할까요? 의사일정을 변경 안 하드라도 질의만은 발언통지에 의해서는 끝이 났읍니다. 그리고 지금 긴급동의…… 박영출 의원 말씀하세요.