제1대 국회 제1차 회의

지금 사무국에서 보고한 바와 같이 국회의원 장면과 장기영 두 분과 사무총장 전규홍 씨를 「유․엔」에 파견하는 건에 대해서 정부로부터 국회에 문서가 왔읍니다. 그런데 이 문서에는 수속, 즉 절차가 미비했다는 점을 지적합니다. 헌법 66조에 볼 것 같으면 「대통령의 국무에 관한 행위는 문서로 하여야 하며 문서에는 국무총리와 관계 국무위원의 부서가 있어야 한다」 이것이 대단히 중요한 조건이올시다. 물론 우리 헌법은 내각책임제가 아니고 대통령책임제로 되어 있읍니다. 그러나 우리 헌법 체제는 미국의 대통령책임제를 그대로 채택한 것이 아니고 대통령의 권한행위에 대해서 견제하는 방식으로 되어 있에요. 이 결과에 국무회의에서 대통령이 의장이 되어 가지고 대통령은 국무회의에 다수결에 복종하게 됩니다. 이것이 미국 헌법과 한 가지 다른 점이고, 대통령은 국무에 대해서 발하는 모든 문서에 있어서 국무총리와 관계 국무위원의 부서가 없을 것 같으면 대통령의 행위로 인정을 안 하게 되었읍니다. 이것으로 말할 것 같으면 대통령의 권한에 행위를 견제하는 가장 중요한 점이라고 하겠읍니다. 이 점에 있어서 우리의 헌법에 있어서는 대통령중심제를 취하면서 미국의 제도를 취해 오지 않고 동서 각국의 제도를 참작해서 시의에 가장 적당한 이런 제도를 채용한 것입니다. 과반의 대법원장 승인 요청을 했을 때 그때에도 대통령의 부서가 대통령이 혼자 서명했고, 그때 부서가 없는 것을 발견했읍니다. 국무총리 임명할 때 그때는 대통령 혼자밖에 없었읍니다마는 왜 그러냐 하면 그때에는 국무총리가 아직 안 생겼고 대법원장의 승인을 요청하얏을 때 국무총리가 벌써 생겼단 말이에요. 그러므로 국무총리 이하 관계 장관의 부서가 있었어야 해요. 그러나 그때 초창기인 까닭에 본인이 그것을 알면서도 특별히 지적해서 말씀했어요. 그러나 오늘날은 정부가 조직되어 가지고 국무총리, 관계 국무위원이 다 있다 그 말이에요. 그런데 오늘날 문서로 요청한 것으로 말할 것 같으면 외교에 대한 문서인 까닭으로 여기에는 대통령이 혼자 하는 것이 아니라 대통령이 서명을 하고 국무총리 외무장관의 부서가 있어야 될 것이올시다. 이것은 아마 혹은 대통령께서나 혹은 국무위원 제씨가 법제처장 공보처장이나 등등 정부요인으로서 이 헌법 조문을 모르고 이와 같이 했을는지 몰라요. 그러나 우리는 국회에서 헌법을 제정해 가지고 충실하고 성실히 우리는 문자 그대로 시행하는 것을 감시할 책임을 가지고 있읍니다. 그러므로 이 중대한 조항에 있어 대통령이 이 헌법을 준수 안 한다고 하는 것은 우리가 단 간과할 수 없는 중대한 점이라고 봅니다. 이 점에 있어서 특별히 의장께 말씀해 가지고…… 이것은 책임을 이러니저러니 하는 것이 아니라 처음인 것만큼 이런 점에 미숙해서도 이러한 과오가 있는 줄 압니다. 본 의원의 생각으로는 이 문서에 미비한 점이 있는 까닭으로 다시 정부에 회부해 가지고 그 수속을 밟어 가지고 제출하기를 요청하는 것이올시다.

목이 시언치 못해서 미안합니다. 그리고 지금 김준연 의원께서 의견으로 공문의 형식에 대한 문제, 즉 이것은 헌법에 규정된 것 중요한 국무에 대해 가지고 소관 부 장관이 반드시 부서를 해야 된다, 잘 알고 있는 문제입니다. 그러나 초창시대라 법규에 좀 미비한 것 같어요. 모든 가지에 장황하게 일이 되어 가지고 있고 거기에 여러 가지 미비한 점이라든지 더러 있는 줄 압니다. 그러나 이 오날 문제로 말하는 이 문건에 관해서는 의장의 생각에는 이렇습니다. 법률을 공포할 때나 정식의 임명장을 발할 때나 이런 것은 대통령이 서명을 하고 각 국무 책임자, 국무총리면 국무총리, 외무면 외무, 내무면 내무, 그 각자의 관계되는 책임자로서 부서할 것입니다. 일반으로 정식의 문서는 연서되야 될 것입니다. 그렇지만 이 국회에 보내는 글월은 일종의 통지서입니다. 이 통지서에 관해서 정식으로 문서의 구성 문제가 일어나지 않을 것으로 봐요. 그리고 말하자면 유엔에 보내는 대표에 장면 동지, 장기영 동지 등등에 있어서 세 명 동지에 정식으로 임명하는 데 문제 될 것이 없다 그 말씀이올시다. 이것은 국무에 관한 것으로서 이러이렇게 되었으니 그리 알어 주시요 한다든지 그렇게 인정해 주시요 한다든지 이와 같은 정도에 편지와 같은 것이라 말에요. 여기에 연서 문제가 생기지 않을 줄 알어요. 그러므로 만일 법률을 공포하는 정식으로 관계된 책임자가 임명을 한 데 따라서 관계 부내에 책임자가 국회에 문서에 연서가 없다고 하면 이것은 위법이라고 보겠읍니다. 그렇지만 국회에 오는 편지에 연서가 없다고 해서 그것은 법률에 저촉됨을 얘기하는 것이 아니라 대통령의 이름만 해서 여기 내온다 하더라도 이러한 문건은 저는 다른 부서를 필요로 하지 않을 것으로 생각합니다. 우리가 지금 가지고 있는 정부조직법을 보면 구체적으로 국무총리는 대통령의 명을 승해 가지고 국회에 중요한 문건도 보낼 뿐만 아니라 무엇을 이렇게 한다든지 하는 것을 명문으로 규정해 놨다 말이에요. 그런 까닭에 우리 국회와의 문건의 형식은 어떤 때는 대통령이 하고 어떤 때에는 국무총리 이범석 이름으로 할 수 있을 것입니다. 그러나 이것은 법률제도를 우리 잘 조정해 가지고 일치해 가지고 작정이 된 문제라고 알아요. 너무 길게 이야기해서 미안합니다. 지금 김준연 의원의 말씀하는 것에 부서 여부는 이 문건에 국회에 오는 문서에 관해서는 그런 문제가 적용이 안 됩니다 하는 말씀을 드립니다.

저는 방금 그 정부에서 온 보고에 대해서 잠간 의장에게 묻고 싶은 점이 있어서 말씀드리겠읍니다. 우리 국회법 제11조제2항에 보면 「사무총장은 의장이 임명하되 국회의 인준을 요한다」 이렇게 되어 있고, 제12조1항에는 「사무총장은 의장의 지휘 감독하에 국회의 사무를 총리하고 소속 직원을 지휘 감독한다」 그랬읍니다. 그런데 대통령께서 온 통지 내용을 본다면 사무총장 전규홍 씨도 「유․엔」 총회 사절로 가신다는 것이 확실히 있읍니다. 그렇다면 국회의 사무총장을 대통령이 임의로 사절로 임명해서 보낼 수가 있는지 그것을 좀 확실히 해 주시면 좋겠읍니다. 제가 해석하는 바로는 당연히 의장이 임명해 가지고 국회의 인준을 요하는 사무총장을 대통령이 임의로 임명할 수는 없는 것으로 보는데 의장께 사전에 연락이 있었는지 그리고 또 「유․엔」 총회에 사절로 가신다면 사무총장의 그 직임은 어떻게 되는지 그것을 좀 확실히 말씀해 주시면 좋겠읍니다.

김병회 의원의 의견 적당한 말씀입니다. 국회의 사무총장은 의장이 임명해 가지고 국회의 인준을 받은 중요한 간부입니다. 그런 중요한 간부일지라도 행정부에서 다른 곳으로 또 임명을 한다든지 누용 을 한다든지 할 수 있겠지요. 사실은 이번의 일 경과를 말씀하면…… 여기 다 아시는 바와 같이 이번의 「유․엔」 총회에 대한 우리의 활동은 비상히 중대하고 비상히 긴절한 우리의 행사가 아니에요? 그래서 국회거나 국회 밖이거나를 물론하고 어떤 곳이나 거기에 적당한 인물이 있으면 다 보내서 아마 다 노력해야 될 줄 압니다. 그것은 여러분이 다 같이 생각하시는 것입니다. 이번에 사무총장을 법률고문이라고 작정하는 데 있어서는 사전에 의장과의 얘기한 일이 도무지 없었읍니다. 다만 들리는 바에 의하면 우리의 국회 사무총장인 전규홍 동지가 법률고문이라는 명의로 되어서 「유․엔」 총회에 가서 일을 보게 되었다 그 말을 들은 까닭에 나는 그 사무총장 본인에게 얘기했에요. 그런 말이 있으니 그 웬일이냐 그런 말을 했읍니다. 나는 그 일은 우리 전체로 볼 때에 나라를 위하고 민족을 위해 가지고 국제적으로 노력한다고 하는 데에 다 분투해야 할 일이다, 그렇지만 우리 국회의 형편으로 말하면 시방 모든 가지 정세와 사정이 사무총장을 잠시라도 다른 대로 보내기가 어려운 형편이라 하는 얘기를 했에요. 그거 사실 그렇습니다. 시방 국회의 살림사리 전체를 사무총장이 지고 있을 뿐 아니라 여러분 아시다싶이 사무총장 전규홍 동지는 시간적으로 많은 역할을 가지고 있는 동지란 말이에요. 그 동지가 이 국회의 사무진에서 떠난다고 하면 그 불편과 결함이 많이 있을 것입니다. 그만큼 얘기했더니, 아직 정식으로 말씀을 못 들었으니 고려하겠읍니다 이렇게 얘기가 되어 가지고 있는데 어저께 공문이 왔읍니다. 온 뒤에 내가 대통령을 만나 보았에요. 이렇게 해서 어떻게 할 것인가, 국회 방면으로 대단히 어려웁고 불편한 일인데 어떻게 이렇게 됐느냐 물으니까, 글새 시방 국회뿐 아니라 정부도 그렇고 다 같이 노력을 해야 되니 모든 가지 일은 우리 전체 부문으로 보아서 국회가 아모리 어렵다고 할지라도 대소와 경중을 우리가 잘 고려를 해야 될 것이 아닌가 이런 말씀을 해요. 그 말은 무슨 말인고 하니 우리 국회 안에서 사무를 보고 있는 것보다는 국제적으로 우리 국가 민족에 대한 우리 독립을 할 이 노력이 필요치 않느냐 하는 그런 말씀을 들었읍니다. 그런데 어제 하오에 전규홍 동지하고 나하고 얘기한 일이 있에요. 시방 문제는 기간이 한 석 달밖에 작정이 안 됐으니 석 달 동안에 잠시 가서 그 일을 하고 다시 돌아오게 되는 형편이면 어떤가 하는 얘기를 하게 되었읍니다. 그러면 실제의 일은 사무를 대리하는 적당한 책임 맡을 이가 있으면 좋겠다는 것으로 얘기를 잠간 한 일이 있어요. 그런데 시방 얘기는 이렇읍니다. 여러분 다 아시다싶이 「유․엔」 총회의 결의에 의지해 가지고 우리의 독립을 다루는 이 크나큰 일을 총선거에 많은 힘을 썼다든지 어떻게 했다든지를 우리 한국 전체 인민이 대중이 볼 때 연합국 총회에 가서, 우리의 대신 가서 설명하고 노력하는 것이 필요하다는 것은 벌서 작정된 일입니다. 그래서 우리 당선된 의원 가운데에서 대표로 간다고 하는 것이 아마 좋겠다는 것은 우리 다 생각하고 있을 뿐 아니라 법률고문이라든지 이런 데에도 국회와 관계되는 밀접한 관계있는 동지들이 거기에 가서 일하는 게 퍽 합당한 일이 아니에요? 그런 의미로 보아서 전규홍 동지는 국회 선거사무를 맡아서 보든 그러한 역사적 관계가 있는 동지이고 모든 가지 선거에 관한 문제란다든지 또 민족 대표에 대한 문제에 대해서나, 여러분 상상하시다싶이 아마 안에 대해서 38도 이북의 문제가 불행이나마 오는 연합국 총회에도 당면해서 얘기가 될 처지라고 보고 있읍니다. 그런데 그와 같은 안에 대한 이러한 「선거」 혹은 「대표」 이런 데에 관한 밖앝으로서도 전체의 우리 민족의 대표격이라고 하는 데에 관계가 밀접하게 있는 그런 점으로 보아서 이 우리 대한민국의 국회의 사무총장으로 있는 그분이 또는 그 이외에도 의원으로 있은 그분들이 대표로 됐고 또는 고문으로 되고 해서 이번 일만은 적당하게 된 일이라고 이렇게들 생각하고 있읍니다. 그러므로 이 말은 이 사정이 있는 대로 그대로 다 여러분 동지에게 보고해 드리는 것입니다. 그것을 법규 문제로 해 가지고 의장의 임명을 받어 가지고 국회의 인준을 받은 국회의 중요한 간부를 행정 부문에서 임명할 수 있겠느냐, 이 문제는 여기 적용되지 않으리라고 생각해요. 우리가 필요한 것이 무엇보다도 연합국 회의에 가서 활동할 것이 필요한 것입니다. 뿐만 아니라 기위 간다고 하면 관계가 심절 하게 있는 이러한 동지들이 가야 되겠다는 점으로 보아서도 국회의 간부 되는 동지가 간다는 것은 특별한 이의가 없을 것 같아요. 다만 한 가지 우리 실관 에 관계되는 바는 중요한 사무총장의 책임을 맡은 그 동지가 직책을 떠나서 잠시라도 밖앝에 나가게 되었으니까 실제의 국회의 일은 어떻게 하느냐 하는 것이 고려할 문제올시다. 의장의 견해는 이만이올시다.

대통령은 모든 공무원을 임명하는 권리가 있으니만큼 어느 부문의 어떤 직위를 가지고 있든지 임명할 수는 있으리라고 생각되는 것이올시다. 그러나 여기에 한 가지 관련되는 것은 국회의 사무총장은 국회의 구성하는 데에 한 구성원이라고 생각합니다. 또한 국회의 사무총장은 의장이 임명했다고 할지라도 국회에서 인준해서 우리 국회의 구성원의 하나로 작정하니만큼은 다소 이 점에 대해서 국회의 의지를 묻는 것이 옳은 해석이 아닌가 그렇게 생각됩니다. 그다음에는 국회법 10조에 보면 「국회의원은 국무위원 기타 법률로 허용하고 있는 외에는 겸임할 수 없다」고 그런 규정이 있으니만큼은 이것을 그것으로 해서 해석해 본다고 할 것 같으면 지금 「유․엔」 총회의 모든 대표 되시는 이의 자격이 무엇인가 그것을 하나 생각해 볼 것이라고 합니다. 아마 이것은 국가의 중대한 임무를 띠고 있는 공무원이라고 생각합니다. 그러니만큼은 이것은 낭종에 임명한 것을 수락하면 전에 가졌던 직분이 겸임 못하는 경우에는 자동적으로 전에 가졌던 직분은 소멸되는 것이라고 저는 그렇게 해석합니다. 그리고 아까 김준연 씨 발언하신 가운데 대통령의 문서에 부서가 없다고 하는 점에 대해서 잠간 말씀할려고 합니다. 대통령의 국무에 대한 문서가 일반 국민한테로든지 또는 정부와 대등한 지위에 있는 데에 문서를 발표하는 경우에 있어서는 그 대등한 지위나 또는 일반 국민한테로 해서 어떤 행위를 요구하고 어떤 불행위를 요구하는 경우에는 반드시 국무총리라든지 기타의 관계 국무위원의 부서가 있어야만 된다고 생각합니다. 그런데 지금 이 통고해 온 그 내용을 보면 정부의 의사만 이러하다는 것을 통고했으나 다만 두 가지 부문을 생각할 것은 그 외의 대통령특사로 조병옥 박사가 구미 각국에 간다고 하는 것은 우리가 다 아는 바인데 조병옥 박사를 대통령의 특사로 해서 보낸다고 하는 점에 대해서는 국회에 통고가 없고, 다만 이 국회에 관계되는 장면 의원이라든지 장기영 의원 또는 전규홍 사무총장 그분에 대해서만 국회에 통고했다는 이 점으로 본다고 할지라도 국회의 동의를 요구하는 것이라고 저는 해석할 수밖에 없읍니다. 국회에 건의를 요구한…… 이제 아까 말씀과 같이 일반 국민에 대해서 동의를 요구하는 어떠한 행위, 그 행위를 요구하는 경우에는 반드시 그 문서에 대해서 국무총리 또는 각 국무위원의 부서가 있어야만 그 효력이 발생하리라고 생각합니다. 그러한 까닭에 결론에 있어서 사무총장을 법률고문으로 해서 외국에 보낸다고 하는 이 조건은 오직 국회의 구성된 일원이니까 그것을 국회의 동의가 있어야만 그것이 행하여진다고 보는 해석입니다.

이 문제는 두 가지로 갈러서 의논하는 것이 좋다고 생각합니다. 하나는 부서 문제, 또 하나는 사무총장 문제를 가지고 의논해야 될 줄 압니다. 먼저 이 부서 문제에 대해서 대법원장 승인할 때에 본 의원이 발언한 때가 있었읍니다. 국무에 관해서 헌법 66조에 아까 김준연 의원이 말씀한 그 부서 문제는 당연히 대통령이 국회에 문서로써 낼 때에는 국무총리와 국무위원과 함께 연서가 있어야 된다고 하는 것은 우리가 아모리 해석해도 그렇게 하지 않으면 안 된다고 생각합니다. 그러면 오날 이 「유․엔」 특사 문제에 대해서도 대통령의 문서에는 국무총리의 부서가 없읍니다. 여기에 대해서 의장은 국회에 대해서 대통령이 문서를 보냈는데 거기에 부서가 필요 없다고 말씀하신 것…… 본 의원의 생각에는 그렇게 해석할 수가 없다고 말합니다. 왜냐하면 이것은 대통령으로서 국회에 제출하는 보통 문서보다도 더 국무에 중대한 문서로 생각합니다. 그러한 문서에 대통령 부서가 필요 없다고 하면 이것은 헌법 66조의 정신이 몰각되었다고 보겠읍니다. 헌법 72조12항에 대사 공사 선정에 대해서는 국무회의의 의결을 경해야 한다고 했는데 그러면 여기에 부서가 없는 것은 나는 이렇게 염려하는 점이 있읍니다. 왜냐하면, 첫째 이 특사를 선정하는데 국무회의를 경하지 않고 대통령 맘대로 정해 가지고 대통령이 맘대로 제출하지 않었는가 이렇게 생각할 때에 우리는 대외적으로 대단히 중대한 특사를 선정하는데 대통령이 맘대로 정해 가지고 맘대로 여기에 낸다면 이것은 신중을 결한 것으로 볼 수밖에 없읍니다. 만일 국무회의에서 특사를 선정했는데 대통령이 국무총리에 부서를 청했다고 하면 여기에 국무위원이나 국무총리의 부서가 없는 것을 볼 때에 국무총리나 국무위원이 이 특사에 대해서 동일히 책임을 지기 싫어서 하지 않었다고 이렇게 해석할 수밖에 없읍니다. 그렇다고 해서 국무총리가 제명되었다고 하는 것은 암만 사무에 바쁘다고 하드라도 그대로 용인할 수 없는 것이고 국무총리는 대통령이 청한 특사를 자기가 부서해서 내놀 수가 없다고 하면 이것은 대통령과 국무총리와의 어떠한 해결이 없으면 안 된다고 생각합니다. 또 대통령이 국무회의와 이야기도 하지 않고 내놨다고 할 것 같으면 제66조를 무시하고 72조11항을 전혀 무시한 행위니까 이 점에 대해서 우리는 경홀히 보지 못하리라고 생각합니다. 그러면 대통령의 의도는 아직 우리 정부는 「유․엔」의 승인을 얻지 못했고 우리 국회만은 「유․엔」이 인준을 했으니까 「유․엔」에 보내는 대표를 국회의 인준을 얻어야 할 테니까 「유․엔」에 보내는 특사를 우리 국회에 인준을 얻을 그러한 의도로 낸 줄 압니다. 이러한 문제에 있어서 중대한 부서가 필요 없다고 할 것 같으면 국무총리나 관계 당국이 책임질 부서는 아무것도 별로 없다고 생각합니다. 우리 법치국가에 있어서 법을 준행하는 점을 밝히기 위해서 문서는 수속이 미비하고 그 절차에 있어서 대단히 불완전한 점이 많다고 하는 것을 우리가 염려하기 때문에 일단 이 문서는 다시 회송해서 그 수속 절차를 충분히 내놓도록 하기를 동의하는 바입니다.

재청합니다.

3청합니다.

지금 조헌영 의원의 동의가 있었는데 들으신 바와 같이 거기에 무슨 의견이 있으면 말씀하시요.

저는 이 문서상 어떻다는 것은 모르겠읍니다마는 특사와 「유․엔」 총회에 보내는 사절에 대해서 잠간 말씀하겠읍니다. 대통령의 특사라고 할 것 같으면 이것은 국회에도 관련이 없는 것이며 정부에도 관련이 없는 것으로 봅니다. 이것은 대통령이 개인이 자기 자신으로서 어떠한 사람을 특사로 보내는 그 문제입니다. 이것은 어떠한 국회의 권리를 지고 나가는 것도 아니고 정부의 대변인으로 나가는 것도 아닙니다. 그리고 「유․엔」 사절단에 대해서는 물론 대통령이 파견도 합니다마는 이 점에 있어서는 우리 국회로서 당연 우리 국회로서 파견해야 될 줄 압니다. 왜 그러냐 할 것 같으면 지금 「유․엔」 총회에 있어서…… 남조선 우리 선거가 총 민의에 의해서 되었다고 할 것 같으면……

의장, 규칙이요. 규칙이요.

우리는 국민의 총의로 모인 만치 우리 국회를 통해서 「유․엔」에 대표를 파견하는 것이 즉 당연하다고 봅니다.

이 국무총리께서 우리의 요청에 의해서 오날 오전 10시 반에 여기에 오셔서 말씀하기로 되었는데, 여러분 아시다싶히 국사 다단한 때에 너무 많이 기다리게 하지 말고, 시간 요청대로 꼭 오셔서 시방 10분 지냈읍니다. 지금부터 이 총리께서 우리의 요청한 데에 대해서 답변할 말씀이 있겠으니까 이 말씀을 들은 뒤에 계속해서 의사를 진행하였으면 좋겠읍니다.