제2대 국회 제11차 회의

간단히 제안 이유를 설명하겠읍니다. 여러분의 손에 국가배상법안을 보시면 다 짐작하시겠지만 이번에 이 회기 중에 우리 국회에서 한 일 가운데에 중요한 일이 여러 가지 있지만 특히 인권 옹호라고 하는 점에 한 일이 두 가지 있읍니다. 첫째는 소원법을 통과시킨 것이고, 둘째는 행정소송법을 통과시킨 것입니다. 민주주의 국가에 있어서 인권 옹호를 위한 한 개의 법률 체계가 있읍니다. 이 법률 체계는 민주주의국가에서 공통한 법률 체계입니다. 이 법률체계 거기에는 대개 소원법, 행정소송법과 거기 따르는 국가배상법이 따릅니다. 이 세 가지 법을 가르켜서 민주주의 국가에 있어서 인권을 옹호하는 한 개의 법률체계를 이르고 있읍니다. 하기 때문에 늦은 감이 있지만 이것을 제안한 것이올시다. 과거에 있어서도 공무원의 불법행위로 말미암아 손해를 입은, 피해를 입은 국민이 그 공무원 자신에 대해서 배상을 요구할 수 있다는 것은 법리상으로 인정되어 가지고 있읍니다. 그 공무원을 채용하고 감독하고 월급을 주고 있는 공공단체 내지 국가도 배상의 책임이 있느냐 하는 문제는 오래동안 논의가 되었읍니다. 그래서 과거의 있어서의 헌법은 이것을 보장하지 않았지만 이것이 제2차 대전 후에 성립된 헌법은 모조리 이 원칙을 채용했읍니다. 우리나라 법에 있어서, 대한민국 헌법에 있어서도 27조제2항에는 이 규정을 명백하게 했읍니다. 즉 무엇이냐 할 것 같으면 공무원이 불법행위를 해서 그 불법행위로 말미암아 피해를 입은 사람에 대해서는 국가나 공공단체가 배상을 책임진다, 다만 그 공무원 자신이 불법행위를 한 데 대해서 과실이 있다고 하면 국가 내지 공공단체는 그 공무원에 대해서 배상권을 가진다는 것이 규정이 되어 가지고 있습니다. 이웃 나라에 있는 일본도 해방된 후에 된 헌법에서 이와 같은 것을 명문에 규정했읍니다. 이런 관계로 이 명문을 제안한 것입니다. 이 제안한 데 대해서 내용을 보시면 짐작하시겠지만, 분류해서 말씀드리면 이런 것이 있읍니다. 첫째, 공무원 자신이 불법행위를 해 가지고 국민에 대해서 피해를 입힐 때에는 국가나 공공단체가 배상을 질 책임이 있다는 그것이 첫째입니다. 다음에 도로라든지 하천이라든지 건축물이라든지 이러한 국가에서 가진 영조물, 영조물 자체의 내용에 있어서 그 결함이 있어 피해를 입을 것 같으면 어떻게 되느냐, 이러한 문제는 공무원 자신의 불법행위로 볼 수 없읍니다. 이러한 의미에 있어서 손해를 입은 때에는 국가는 배상 안 해도 좋으냐 여기에 대한 규정을 했읍니다. 그 결함으로 말미암아 피해를 입을 때에는 국가는 여기에 대한 배상할 책임이 있다 이것을 규정한 것입니다. 그러고 배상책임에 있어서는 제4조, 여러분 앞에 배급된 원안 가운데에 규정이 되어 가지고 있읍니다. ｢공무원의 선임, 감독 또는 공공의 영조물의 설치 또는 관리를 맡은 자와 공무원의 봉급, 급여, 기타의 비용 또는 공공의 영조물의 설치 또는 관리의 비용을 부담하는 자가 동일치 않을 경우에 비용을 부담하는 기관이 역시 배상할 책임이 있다｣ 이러한 규정을 했읍니다. 이것은 무슨 까닭으로 이러한 규정을 했느냐 할 것 같으면 경우에 따라서는 국가는 물론 손해배상에 책임이 있어서 이것을 이행한다고 하면 그 손해를 배상할 수 있겠지만 공공단체의 일원인 공무원이라든지 국가의 일원인 공무원 자신은 경우에 따라서 경제력이 부족하기 때문에 그 손해액을 부담하지 못할 때가 있읍니다. 법률에 규정했지만 손해배상 못 받을 이런 때를 상상해서 배상 대상자의 범위를 높였읍니다. 어느 부문에서도 배상을 받을 수 있도록 규정해야 되겠다. 그러나 일단 배상을 하는데 배상을 받은 피해자가 한 번 이상은 받을 수 없읍니다. 국가에서 받든지 공무원에서 받든지 그 비용을 부담한 기관에서 받든지 일단 받으면 그 내부 관계에 있어서 손해를 배상할 책임 있는 자에게 구상할 수 있게 되었읍니다. 내부적으로 구상권을 인정해 가지고 있읍니다. 여러분에게 제공된 서류 가운데에 보면 외국인이 피해를 입을 때에는 어떻게 되느냐, 이 헌법에 규정된 권리를 동등하게 보장해서 이 사람에게도 역시 동일한 손해배상을 주겠느냐, 이런 문제에 있어서는 고려할 점도 있고, 다른 나라 예도 그렇고, 만일 미국이라든지 영국이라든지 일본이라든지 다른 나라에서 우리 국가에 대해서, 우리 국민에게 대해서 동일하게 제정한 나라에 있어서, 즉 말하면 동일하게 손해배상을 보장한 국가에 한해서 그것을 우리는 인정하고, 그것을 인정하지 않는 나라에 대해서는 우리는 보장할 수 없다는 것을 규정한 것입니다. 여기 대해서 한 가지 문제된 것이 있읍니다. 법제사법위원회에서 이 문제를 토의할 때 있어 한 가지 문제된 것은 앞으로도 문제가 있을 줄 생각합니다마는 제3조에 도로라든지 하천이라든지 기타 공공의 영조물에 있어서 영조물 설치라든지 관리의 결함이 있기 때문에 이 피해를 입은 사람은 국가에 대해서 배상권을 가진다, 이 문제에 대해서 만일 이것을 인정한다고 하면 국가가 가지고 있는 여러 가지 공공기관이 있고, 설비를 가지고 앞으로 부흥사업을 하는 데 여러 가지 지장이 있지 않겠느냐 이런 말이 나옵니다. 하나 앞으로 이런 문제가 있을수록, 그러한 문제가 있을수록 특별히 국민을 보호하지 않으면 안 될, 국민의 권리를 침해해서는 안 될 국가에서 배상하지 않는 그러한 기관이 될 수 있다는 원칙이 성립될 수 없기 때문에 이것은 그대로 통과되게 했읍니다. 다만 법제사법위원회에서 이것을 참고삼아 정부에 말씀드리는데, 제2조제2항에 과실로 하는 가운데에 고의나 과실 이외에 한 가지 첨부한 것은 ｢법령에 위반｣이라는 조건을 붙였읍니다. 만일 합법적이라고 할 것 같으면 말할 것 없이 고의나 과실에 대해서 손해를 입히는 데 손해를 입히는 것이 ｢법령 위반｣이라고 이렇게 해야 되겠다, 이러한 규정을 지었읍니다. 이것을 본인도 찬성합니다. 이 국가배상법에 있어서 여러분이 충분히 생각하시여 통과해 주시고 만전을 기할 수 있는, 국민의 인권을 완전히 보장할 수 있는 이러한 법인 것을 여러분께 말씀드립니다.

이것은 김정실 의원의 제안인데 법제사법위원회에서 조고마한 수정이 있은 외에는 그냥 제출되고 있어요. 그런 만치 이대로 질문 시작하겠읍니다. 의견 있으면 말씀하세요. 그러면 정부에 의견을 듣기로 합니다.

국가배상법, 지금 김정실 의원께서 말씀하신 바와 같이 전적으로 정부로서도 찬성합니다. 오히려 헌법이 공포 실시된 2년이 된 오늘날까지 이 법이 없었다는 것은 오히려 늦은 감이 없지 않다고 생각하고 있읍니다. 여기에 대해서 정부로서는 그대로 통과해 주시면 감사히 생각하고 있읍니다.

질문 있으시면 말씀하세요. 그러면 질문할 것이 없으면 대체토론 시작할까요? 그러면 질문은 종결하고 대체토론을 시작합니다. 말씀하실 분은 발언 통지해 주세요. 오성환 의원 말씀하세요.

이 법은 당연히 있어야 할 것이라고 믿습니다. 그러나 아까 김정실 의원이 설명할 때에 부연하였읍니다마는 제3조에 대해서 우리는 의아심을 갖지 않을 수 없는 것입니다. 물론 우리 국가가 완전한 시정 을 해 온 지 장구한 시일이 경과되었다고 할 것 같으면 당연히 이 법안이 있어야 할 것이고, 이렇지 않으면 아니 될 것입니다. 그러나 지금 우리나라의 현실을 무시해 가지고 이와 같은 법안은 실로 의아감을 갖지 않을 수 없는 것입니다. 지금 쉬운 예를 들어서 말씀드린다고 할 것 같으면 이것을 예를 들어서 극단이라고 하실 분이 계실는지 모르지만, 도로 하천 이것은 당연히 국가에서 의무적으로 모든 것을 보수하지 않으면 안 될 것입니다. 그러나 지금 우리나라 정세로 보아서는 도로 하천에 대한 시설이 완비되었느냐? 이것은 누구든지 아니라고 할 수밖에 없는 것입니다. 그러면 지금 하천을 반드시 증축해야 할, 완전한 제방을 실시해야 할 국가의 의무가 있는 데에도 불구하고 이것을 실행하지 않었다, 그럴 때에 일어나는 모든 희생을 국가에서는 보상할 수 있는 능력을 가지고 있느냐 할 때에 나는 우리 국가는 현실에 있어서 이 점에 전연 결여되어 있다고 생각하고 있는 것입니다. 그렇다고 할 것 같으면 우선 이 도로나 하천에 관해서만이라도 여기에 대해서 우리 정부의 힘으로 이것을 보상할 수 있는 힘을 가지지 못한 것만은 사실인 것입니다. 그런데 지금 현실을 무시하고 이와 같은 법안이 통과됨으로써 앞으로의 국가 운영에 막대한 지장을 가져올 것과 또는 재정면에 있어서 큰 타격이 있으리라는 것은 명확한 사실입니다. 그런 까닭에 제3조에 있어서는 삭제하기로 하고 이 원안이 통과되기를 바래서 의견을 말씀드리는 것입니다.

또 말씀하실 분 있으면 말씀하세요. 특별히 말씀하실 것이 없읍니까? 그러면 어떻게 할까요? 이종영 의원 말씀하세요.

저는 오성환 의원의 의견과 다릅니다. 그 3조를 두어서 괜찮다고 봅니다. 이제 말씀한 바와 같이 물론 지금 현실은 그렇습니다. 그렇지만 괜찮다고 생각합니다. 어째 그런고 하니 이것은 일종의 보험법입니다. 지금 홍수가 나서 하천이 터져서 개인의 피해가 있다고 합시다. 그러면 국가는 당연히 이 구호사업을 해야 될 것입니다. 그것은 법령에 있음으로 국가가 재정난이 있다고 하드라도 당연히 그 개인은 살려야 될 것입니다. 그 개인은 살려야 된다 말씀이에요. 당연히 준다고 되기 때문에 일종의 보험법입니다. 그래서 장기 세월을 두고 완전한 후에 하는 것도 좋지만 현재부터 해 간다고 하는 것이 제각기 먹을 것을 얻어 주고 우선 살 길을 열어 준다 이렇게 되는 것입니다. 그래서 저는 제3조를 삭제 안 하고 그냥 전문을 통과하는 것을 찬성합니다.

제안자로서 잠깐 제3조에 대한 설명을 더 하겠읍니다.

이제 방금 오성환 의원께서 제3조를 삭제하는 것이 좋겠다고 말씀이 계셨는데 만일 극단적인 경우를 생각해서 제3조를 삭제할 정도라고 할 것 같으면 이 국가배상법안을 낼 필요가 별로 없는 줄 압니다. 중요한 골자가 빠집니다. 그렇니까 그런 점에 있어서 당연히 제3조를 살려야 되겠고, 한 걸음 더 나가서 피해를 입고 피해를 받은 국민에게 배상하지 않고서 그것을 무시해 가면서라도 건설하겠다고 해서 방치하고 그러한 하천이라든지 도로 공사를 맡은 국가를, 그 정부를 믿을 수 없는 것입니다. 그것을 확보하지 않고서 피해를 입는 것을 보고도, 희생을 보고도 그것을 배상해 주지 않는다고 하면, 배상할 도리가 없다고 하면 비록 정부가 공사를 하고 공공단체가 공사를 한다고 하드라도 우리는 그것을 인정할 수 없는 것입니다. 당연히 이 규정을 살려 주시기 바랍니다. 그리고 앞으로 이런 문제가 날 때마다 정부를 편달하고 공공단체를 편달해야 될 것입니다. 이러한 제한 규정이 있다고 해서 그 사업을, 그 국가의 맡은 사명을 이행하지 못하는 사람이 있다고 할 것 같으면 그 사람은 공무원의 자격이 없는 줄 압니다. 그러니까 국가공무원의 질적 향상 내지 국가라든지 공공단체의 질적 향상을 위해서라도 이러한 조문은 필요하기 때문에 말씀해드리는 것입니다.

의견 있으면 말씀하세요. 이것을 어떻게 처리할까요? 의견 없으시면 제 독회를 생략하고 처리하도록 할까요? 그러면 이 국가배상법은 제 독회를 생략하고……

토론을 종결하고 즉석에서 제2독회로 들어가기를 동의합니다.

토론 종결하고 즉석에서 제2독회로 들어가자는 동의입니다. 그러면 이 동의는 성립되었읍니다. 다른 의견 없으면 표결에 부칩니다. 재석원 수 108인, 가에 67표, 부에 1표도 없이 이 동의는 가결되었읍니다. 그러면 제2독회를 시작합니다.

｢국가배상법｣

이 법안 명칭에 대해서 이의 없읍니까? 그러면 그대로 됩니다.

｢제1조 국가 또는 공공단체의 손해배상의 책임에 관하여는 본 법의 규정에 의한 외에 민법의 규정에 의한다. 단 민법 이외의 다른 법률에 별단의 규정이 있을 때에는 그 규정에 의한다｣

제1조에 대해서 이의 없읍니까? 그러면 그대로 통과됩니다.

｢제2조 공무원이 그 직무를 행함에 당하야 고의 또는 과실로 타인에게 손해를 가하였을 때에는 국가 또는 공공단체는 그 손해를 배상할 책임이 있다. 전항의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있을 때에는 국가 또는 공공단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다｣ 여기에 있어서 법제사법위원회의 수정안이 있읍니다. 제1항 중 ｢과실로｣ 다음에 ｢법령에 위반하여｣를 삽입하자는 것입니다.

법제사법위원회의 수정안은 ｢법령에 위반하여｣를 제1항 중에 삽입한 것입니다. 여기에 대해서 이의 있읍니까? 그러면 제2조 그대로 통과됩니다.

｢제3조 도로 하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해가 생하였을 때에는 국가 또는 공공단체는 그 손해를 배상할 책임이 있다｣

제3조에 대해서 이의 있읍니까? 홍창섭 의원 말씀하세요.

제3조에 ｢도로 하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해가 생하였을 때에는 국가 또는 공공단체는 그 손해를 배상할 책임이 있다｣고 그랬는데, 지금 이 전쟁을 함으로 말미암아서 국도 또는 공도 이것을 유엔군이 함부로 길을 3배나 4배로 넓혀서 그래서 측구 도 하나 쌓지 않었고 돌도 하나 쌓지 않었읍니다. 그러면 금년에는 불행인지 다행인지 별로이 큰비가 안 와서 하천이 범람했거나 도로가 파괴되었다는 그런 곳이 없어서 별다른 손해가 없어서 모르겠읍니다만 만약 지금이라도 큰 홍수가 있어서 국도가 이 측구을 만들지 않고 돌을 쌓지 않었기 때문에 그것이 모두 무너져서 집이 수십 호 내리 밀려서 인명에 피해가 있다든지 재산에 피해가 있다, 이런 경우에 이것을 국가에서 배상할 책임이 있느냐, 혹은 이것을 유엔군이 책임을 져 주겠느냐 이러한 의문이 여기에 있는 것입니다. 또는 그뿐이 아니라 제방 같은 것도 제가 이제 말씀드린 이와 같은 예가 많이 있어요. 종전에 맨들어진 그대로 두지 않고 전쟁을 하므로 말미암아서 이것을 원상 그대로 두지 않기 때문에 파괴를 당하였다, 그래서 손해가 많이 나는 그러한 경우가 있다, 이러한 경우에 국가에서 이것을 보상할 것이냐, 배상해야 할 것이냐, 또는 유엔군 측에서 이것을 배상해야 할 것이냐 하는 이와 같은 의문이 있는 것입니다. 여기에 대한 설명을 해 주시기를 바랍니다.

수정 말씀하세요. 오성환 의원 소개합니다.

제3조제3항에 이것을 신설하자고 하는 이것입니다. 제3항으로 ｢본 법 공포일 이전에 시설된 데에 대해서는 차한 에 부재 한다｣하는 것을 하나 삽입하기로 수정 동의합니다.

지금 수정안이라고 말씀하시었는데, 하여간 이것을 결정해야 되겠읍니다. 동의가 성립되었는지 안 되었는지…… 본 법 실시 이전에 되어진 데에 대해서는 차한에 부재한다 그랬으니까 통로 가 많이 있는데……

그러니까 새로 신조 한 데에 한해서만 책임을 진다 그 말씀입니다.

하여간 그 수정안에 찬성 있읍니까? 그러면 성립 안 됩니다. 조주영 의원 말씀하세요.

그런데 이제 이 도로가 홍수가 터저서 붕괴했다든지 이런 경우에 여러분께서 많이 염려하시는 분이 계신 모양인데 이 점에 대해서 참고로 말씀드리겠읍니다. 손해배상을 두는 데는 원칙이 있읍니다. 어느 나라 법 이론을 본다고 하드라도 천재지변이라든지 소위 불가항력, 이러한 경우에 손해나는 것은 개인도 이런 손해를 물어주는 것이 아니요, 역시 마찬가지로 우리 국가에서도 국가에 배상법이 있어도 이러한 경우에는 손해를 물어주는 것이 아닙니다. 그러니까 가령 정부 시설이라든지에 있어서 정부의 잘못한 것이 있어서 붕괴가 되었다든지 이런 경우에 있어서도 천재지변…… 소위 참 비가 많이 와서 불의의 홍수가 나서 잘해 둔 것도 터지는 경우가 있어요. 이런 경우에 정부에서 책임지는 것이 아닙니다. 이 법률 조문에 본다고 하드라도 손해배상의 원리원칙은 민법으로 적용한다고 이렇게 되어 있읍니다. 이 민법이라고 하는 것은 어느 나라 법을 본다고 하드라도 고의라든지 과실로 인한 이런 경우에 한해서만 책임을 지는 것이지 천재지변이라든지 불가항력으로 의지해서 발생되는 경우에는 국가에서 책임지지 않을 테니까 이제 몇 분이 염려하시는 그런 것은 자연히 소멸될 것입니다. 참고로 말씀드립니다.

그것 그럴 듯합니다. 다른 민법에서 처리할 수 있다고 제1조에 다 규정이 되어 있는 까닭에 특별히 여기에 붙이지 않드라도, 설명이나 부칙을 붙이지 않었다 하드라도 다 될 것입니다. 제3조에 다른 의견 없읍니까? 말씀하세요. 오의관 의원 소개합니다.

조주영 의원께서 하신 설명에 납득이 안 되어서 다시 한번 말씀 올려요. 이제 말씀을 현재 가령 불가항력에 의해서 된 것은 안 문다고 하나 그 불가항력이라는 것이 어떤 한계가 되느냐 하면 가령 현재 그야말로 하천을 잘 개수해야 할 곳을 개수 안 해 논 경우에 비가 많이 와서 만일 그 개수를 제대로 다른 데 같이 해 놓았다면 아무리 비가 와도 괜찮을 텐데 다른 하천처럼 개수를 잘못했기 때문에 하천이 범람해서 피해를 받는 이런 경우에는 배상할 필요가 있다고 보아요. 하니까 이 점을 좀 밝혀야 될 것 같읍니다. 과실입니다. 가령 공공단체나 국가가 갑 하천에 대해서는 개수를 하였는데 을 하천에 대해서는 완전히 개수를 안 했다고 하면 과실입니다. 그것을 밝히게 되면 곤란해요.

도대체 이 문제에 있어서는 약간 혼돈이 계신 것 같이 생각이 됩니다. 제1조에 아까 조주영 의원께서 말씀하신 모양으로 본 법에 의한다고 하고, 또 일반적 규정은 민법과 손해배상에 관한 규정에 의하고, 또 특별한 법이 있어서 이보다도 별도의 규정이 있으면 거기에 의한다고 했기 때문에 그 문제는 이 법으로서 처리할 수 있는 것은 이 법으로 처리하고, 이 법으로서 처리할 수 없는 것은 민법 규정에 적용한다고 했으니까 그 규정에 의할 것입니다. 하기 까닭에 그리 큰 문제가 되지 않을 줄 생각하기 때문에 간단히 말씀드리고 말씀 안 드리겠읍니다.

그러면 의논도 있고 하시였으니까 제3조는 표결하겠읍니다. 재석원 수 108, 가에 66, 부에 2표로 이 제3조 그대로 통과됩니다. 다음 제4조.

｢제4조 전 2조의 규정에 의하여 국가 또는 공공단체가 손해를 배상할 책임이 있는 경우에 공무원의 선임, 감독 또는 공공의 영조물의 설치 또는 관리를 맡은 자와 공무원의 봉급, 급여, 기타의 비용 또는 공공의 영조물의 설치 또는 관리의 비용을 부담하는 자가 동일치 않을 경우에는 비용을 부담하는 자도 그 손해를 배상할 책임이 있다. 전항의 경우에 손해를 배상한 자는 내부 관계에서 그 손해를 배상할 책임이 있는 자에게 구상할 수 있다｣

제4조 이의 있읍니까? 그러면 그대로 통과됩니다. 다음 제5조입니다.

제5조 ｢본 법은 외국인이 피해자인 경우에는 상호의 보증이 있는 때에 한하여 적용한다｣

제5조 이의 없지요? 그러면 통과됩니다. 다음은 부칙……

｢부칙 본 법은 공포일부터 이를 시행한다｣

이의 없읍니까? 그러면 통과되었읍니다. 그러면 이것은 다 이대로 통과되었어요. 이것을 역시 어떻게 합니까? 제3독회 해야 됩니까? 자구 수정 필요 없지요? 그러면 이것은 자구 수정이 필요 없어서……

의장, 제4조에 말이죠. 일례를 들면 ｢또는｣ ｢또는｣이 너무 많어서 듣는 사람의 머리를 혼돈케 하고 한참 드려다보아야 도저이 알 수 없읍니다. 그러니 이것은 법제사법위원회에 돌려 가지고 수정해야 되요.

네, 그러면 김봉조 의원의 동의는 이렇읍니다. 국가배상법은 제3독회를 생략하고 법제사법위원회에 회부해서 자구 수정을 한 뒤에 보내도록 그렇게 하자는 것이에요. 이의 없읍니까? 그러면 이것 그대로 됩니다. 다음은 우리 조곰 전에 결의한 3부 관계 책임자를 통해서 긴급동의한 내용을 의논하기로 했는데 내무부장관이 아직 출석이 안 되었어요. 또 최촉 을 하였읍니다. 그러니 내무부장관 출석할 때까지 잠시 휴회하겠읍니다.

그러면 좌석을 정돈해 주세요. 지금 내무부장관이 부득이한 시간이 있어서 나오지 못하고 차관이 출석했읍니다. 그럼 세 부에서 다 차관이 출석했어요. 그럼 이제 시작을 합니다. 먼저 서이환 의원 아까 질문하신 내용을 다시 말씀해 주시기 바랍니다. 좌석 정돈해 주세요. 서이환 의원 다시 소개합니다.