제12대 국회 제131차 회의

역시 오후회의로 미루었던 의사일정 제20항 농지임대차관리법안을 상정합니다. 농수산위원회 김현욱 의원 나오셔서 심사보고하여 주시기 바랍니다.

농수산위원회 김현욱입니다. 농지임대차관리법률안에 대한 농수산위원회의 심사결과에 관한 보고를 드리겠읍니다. 본 법률안은 1986년 11월 7일 정부로부터 제출되어서 지난 11월 8일 당 위원회에 회부된 바 있읍니다. 먼저 제안이유를 설명드리면 임차농지가 전 농지면적에 비하여 차지하는 비율이 1950년 농지개혁 당시에는 8%에 불과하였으나 1985년 말 현재에는 30.5%로서 그간 매년 증가하여 왔던 것입니다. 그리고 총임차료도 5095억 원에 달하여 농촌경제에 상당한 부담을 주고 있는 실정으로서 이에 대처하기 위해서는 농지제도의 개선이 시급히 요청되므로 동 개선책의 일환으로서 농지임대차의 적당한 관리를 위하여 헌법에 따라 농지임대차에 관한 기본적인 사항을 입법화하여 농지임대차 쌍방의 권익을 보호하고 임차농가의 과다한 임차료의 부담을 경감하는 동시에 농지의 합리적인 이용과 농업생산성을 높이려 하는 것입니다. 그 주요골자는, 첫째, 이 법의 적용대상인 농지를 사실상 농작물의 경작에 이용되는 토지로 하며, 둘째, 임대차계약은 서면으로 하는 것을 원칙으로 하였읍니다. 세째, 임차료는 농지의 생산성과 농작물의 수익성 그리고 지역실정 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 상한을 시․군의 조례로 정하도록 하였읍니다. 네째, 임대인이 농지 소재 시․읍․면의 관할구역 안에 거주하는 경우 대통령령이 정하는 기준에 의해 위탁경영과 타인을 고용한 영농을 허용토록 하고, 다섯째, 시․구․읍 면에 농지관리위원회를 설치 운영하려는 것입니다. 동 법률안은 법률안심사소위원회에서 3차에 걸쳐 심사한 후 지난 12월 9일 당 위원회에 상정하여 정부 원안에서 벌칙과 과태료에 대하여 일부 수정하고 이를 의결한 바 있읍니다. 수정된 주요골자를 말씀드리면은 다음과 같습니다. 첫째, 안 제23조 위탁경영 타인을 고용하여 영농한 자가 법에 위반할 경우 당해 농지면적의 임차료에 상당하는 금액의 3배 이하의 벌금을 처하도록 되어 있는 것을 2배 이하로 하였고, 둘째, 안 제24조 사위 , 기타 부정한 방법으로 농지매매증명을 발급받은 자에 대한 벌금을 300만 원 이하에서 200만 원 이하로 수정하였으며, 세째, 안 제25조 농지임대차신고의무 등을 위반할 경우 50만 원 이하의 과태료를 20만 원 이하로 완화하였읍니다. 동 법률안은 법제사법위원회를 거쳐 오늘 본회의에 상정하게 되었읍니다. 보다 자세한 것은 유인물을 참조하여 주시고 당 위원회에서 수정 의결한 대로 심의 의결하여 주시기 바랍니다. 감사합니다. 농지임대차관리법안 심사보고서 농지임대차관리법안

농지임대차관리법안에 대해서도 이의가 제기되었으므로 토론을 하도록 하겠읍니다. 먼저 최용안 의원 나오셔서 토론하여 주시기 바랍니다.

한국국민당 소속으로 농수산위원인 최용안 의원입니다. 상임위원회에서 원만한 합의점에 도달하지 못하고 이 자리에서 농지임대차관리법안에 대한 반대토론에 나서게 된 것을 먼저 유감스럽게 생각합니다. 농지임대차관리법안은 영세한 농민을 보호하고 임대차 쌍방 간의 권익을 보호한다는 명분 아래 정부에서 제안을 해서 상임위원회에서 약간의 수정을 가해서 본회의에 상정한 것입니다. 본인은 이 법의 가결에 반대는 하지만 건국 후에 무려 이번까지 합쳐서 여덟 차례나 농지제도에 관한 법률의 문제를 다루게 되고 번번히 실패하다가 이번에 또 이 문제를 다루게 된 데에는 농촌의 어려운 실정에 남다른 애정을 가지신 황인성 농수산부장관의 그 농촌에 대한 애착과 또 이 법을 어떻게라도 통과시켜서 농민을 돕겠다라고 하는 그 용기에 대하여서는 경의를 표하는 바입니다. 한편으로 이 법안에 대한 견해는 달리하고 있지마는 우리 국민당과 함께 농촌의 심각성을 같이 걱정해 주는 의미를 가진 민정당 의원님들께도 감사를 드립니다. 다만 농지제도란 종합체계를 확립해야 되기 때문에 전반적인 농지시책이 담겨질 수 있는 농지법이어야 한다는 주장을 앞서 펴고자 합니다. 이것은 우리의 지난날을 반성해 볼 때에 1958년 자유당 때에 1961년의 군정기에 또 1966년부터 네 차례에 걸쳐서 공화당이 시도를 했던 것이 농지법이었음을 우리는 상기해야 됩니다. 그런데 1980년의 제5공화국 헌법이 개정된 이후에 1982년에는 농지임차법이요, 이번에 역시 농지임대차관리법안은 불완전한 법안이라는 점에서 농지법이 아닌 농지임대차관리법은 불완전한 법령이라는 점입니다. 그래서 이 제도 입법 자체가 불완전함으로써 우리는 농지법을 전제해서 본 법을 반대하는 것이며 또 오늘날 농촌의 제반 문제가 심각합니다. 이 농촌문제의 해결의 선행이 없이 이 법이 시행되었을 때에 오히려 농촌은 소작지대화해서 빈곤을 영속화할 우려가 있다라는 농민의 충격을 예방하자는 뜻에서 반대하는 것입니다. 우리 국민당은 민생문제에 역점을 두어 왔기 때문에 이 농촌의 심각성에 대하여서 우려한 나머지 이 법의 반대에 나서기로 결론을 하고 또 이를 반대함에 몇 가지 다음의 반증 자료를 들어서 이 법에 대한 문제점을 지적하고자 합니다. 첫째는 이 법이 헌법정신에 위배된다는 사실을 주장하고자 합니다. 우리나라 현행 헌법 제122조에는 소작제도를 법률로 정하여 금지하도록 되어 있읍니다. 다시 생산성 제고와 농지의 이용의 효율을 높이기 위해서만이 임차농과 위탁경영을 허용하도록 되어 있는데 토지의 사용료를 낮추어 놓으면은 그것이 바로 소작이 아닌 임대차가 되고 토지의 사용료를 높여 놓으면 이것이 소작이 된다는 개념처럼 이 농지임대차관리법에서는 영세농민들이 싼값에 농토를 빌려 지을 수 있는 것은 소작이 아니다라고 강변하지마는 이것은 분명히 헌법에 위배되는 것이 아닌가 생각이 됩니다. 그래서 오히려 소작을 법으로 금지되고 있는 현행의 헌법으로부터 분리시켜서 임대차농으로 합법화해 주려고 하는 저의가 본 법의 제안 사유 속에 깔려 있지 않은가 생각되어서 농민의 한 사람으로서 유감스러운 것입니다. 농지제도에 전반적 농지시책이 반영되지 아니한 저간의 사례를 들어서는 지금 인접국가인 일본이나 대만이 농지의 사유제도를 허용하면서 임차농제도로 가고 있다라고 주장을 하고 있읍니다. 그러나 일본과 대만은 1940년대 말로부터 1950년대 초에 농지개혁을 단행하고 일본은 1952년에 농지법을 제정했고 대만은 1955년에 토지법을 개정했읍니다. 그 후 일본은 세 차례 이 농지법을 개정했는가 하면은, 대만은 농업발전조례를 제정하고 개정하는 등 농촌의 농업발전에 관한 제도를 확립했는가 하면은 농촌의 관행과 추세를 수용해서 오늘날 임차농으로 발전시킨 그 현상과 실정은 우리나라의 농촌과 비견될 수가 없다라고 하겠읍니다. 오히려 우리나라에는 지금 현재 전체 농지의 30.5%에 달하는 65만 4000㏊의 임차농지가 발생하고 여기에 비농민 농지는 무려 41만 3000㏊나 됩니다. 이렇게 많은 임차농이 이러한 단순한 하나의 법률로 바로잡힐 수가 있다라고 말한다면 얼마나 좋겠읍니까! 그러나 오히려 이것은 임차농이 소작농이라고 하는 그 개념을 없애고 공공연한 임차농이 농촌을 소작지대화한다는 데 본 의원이 우려를 제기하는 것입니다. 그래서 농지법이 아닌 불완전한 제도 입법으로서의 이 법률의 가결을 반대합니다. 아울러서 이 시행에 대한 우려를 표하는 것은 첫째, 농지의 가격의 하락을 우려하지 않을 수 없읍니다. 자산이란 그 사용가치의 평가절하로 그 전체 가격이 하락되는 법입니다. 임대료가 싸진 농지의 가격이 인상될 턱이 없고 농민은 그대로 가만히 앉아서 30%의 임대농지의 임차료를 싸게 하자는 조건 때문에 70%의 자작농가의 농지의 가격이 평가절하되는 꼴을 당해야 되고 이와 같은 농촌의 상대적 빈곤은 결국 전반적인 농촌문제 개선에 도움이 절대로 안 될 것입니다. 또 다음으로는 임대지 회수와 농지투매가 성행하여서 농촌은 농민들이 생산기반을 상실하게 되고 큰 충격을 농민들이 입게 될 것을 우려합니다. 누가 값싼 사용료를 받겠다고 농지를 빌려주겠읍니까? 지금까지 관행의 방식은 그런대로 형평의 원칙에 따라 노동력과 적정한 사용료의 배분방식에 의해서 묵시적으로 농촌사회에서 서로 용납되고 인정되어 온 상태였읍니다마는 행여 이 법이 정의하는 바와 같이 임대료를 싸게 해서 영세농을 보호하겠다는 정신이 임대한 토지를 회수하는 상태로 발전되고 그리고 나아가서 이 땅은 필요 없으니 팔겠다라고 한꺼번에 토지를 내놓았을 때에 오늘 우리가 이 자리에서 가결해 놓은 농어촌지역개발기금법안에 소관된 소위 2500억 원 상당의 예산을 가지고 그 투매하겠다는 많은 농지를 사 줄 수 있느냐, 빙산의 일각이올시다. 그것으로 불충분할 때 농촌의 충격은 막을 길이 없읍니다. 또 하나 의제농민이 발생할 것입니다. 이왕 빈집이 있고 버려두고 온 농촌으로 돌아가 귀농하겠다 하면 무슨 법으로 막겠읍니까? 또 거기에 음성 임대차가 발생될 것입니다. 정부는 지금까지 1949년에 제정된 농지법이 1961년에 대법원의 판례와 1974년의 법무부의 유권적 해석의 시한법으로 사문화된 법이라고는 하지만 등기제도 등에 농지매매증명제도를 활용해 왔읍니다. 그럼에도 불구하고 그 농지매매제도에 의한 농지매매증명발급에 마치 참새는 거미줄을 뚫어 버릴 수 있다라고 하는 논리처럼 많은 토지투기꾼들이 농지를 매수할 수 있었읍니다. 이것은 이 농지개혁법 제19조2항에 있는 조항을 오늘 상정하고 있는 이 농지임대차관리법 제19조에 반영을 해서 더욱더 강화하고 있는 것은 그간에 이 법에 대한 적극적인 시행의 의지를 상실했었다는 표현이기도 하고 이 시행을 완벽하게 하기 위해서 저간에서 거론되고 있는 소위 지방세법 중 재산세에 소관된 문제입니다. 이것은 비농민의 농지에 관해서 그 임대료에는 많은 재산세를 중과함으로써 비농민이 농지를 자연히 경자유전의 원칙에 따라서 농민에 돌려줄 수 있는 제도를 쓰겠다라는 그 의지가 있었지만 오늘 이 자리에서 역시 가결된 지방세법 중 개정법률안 제188조제1항제1호제4에 명기된 바에 의하면 전답과 과수원에 관한 재산세의 요율은 여전히 과거와 같이 1000분의 1로 변화가 없읍니다. 이것은 이 법을 완전하게 시행하겠다는 정부의 의지의 뒷받침이 빈약하다는 것을 충분히 반증하고도 남음이 있읍니다. 그래서 본 의원은 이 법의 취지가 결코 영세농민을 구제하고 그들을 보호하겠다는 취지에 입안된 것이 아니라는 것을 알고 있읍니다. 또 언젠가는 농지제도의 불완전한 상태하에서 오늘날 우리 농촌이 피폐했기 때문에 농지제도의 확립이 우리 농촌에 반드시 이행돼야 된다는 사실에도 이론의 여지는 없읍니다. 그래서 본 법의 그 좋은 취지, 이 본 법이 그 좋은 목적과 명분과는 달리 완전하지 못한 입법이요, 이 시행상에 아직 문제가 있어서 성숙되지 아니한 농촌의 조건들이 개선이 선행돼야 된다는 문제 때문에 본 법의 가결을 반대합니다. 선배 의원님들 대단히 죄송합니다. 우리가 이 자리에 앉아서 지금 이 텅 빈 좌석의 이 어려운 국회를 실감하면서 사회 저간에서 우리 국회의원들의 애국심을 의심하지는 않는다는 것을 알고 있읍니다. 또 우리들이 소신 있는 정치인으로서 우리들이 소속한 정치집단의 정치철학을 그대로 구현하고 있다는 것도 의심의 여지가 없는 것을 압니다. 그러나 우리는 대부분 농촌 출신 국회의원들이 이 자리에 많이 계시고 설사 도회지 출신 국회의원들이시라고 할지라도 고향이거나 그분들의 부형의 고향들이 농촌이라는 사실들을 농민들은 알고 있읍니다. 이 법의 반대에 앞서 농촌의 심각한 문제에 의원님 여러분들의 각별하신 관심과 지대하신 성원이 뒤따라야만이 저 어려운 농촌이 잘 앞으로 구제되어서 적어도 이 나라의 경제기반의 확충과 완성을 기할 수 있다라는 소신의 일단을 피력하면서, 본 의원이 주장한 취지는 좋으나 불완전한 입법이고 아직 시행상에 자신감이 없다라는 조건의 미성숙을 전제해서 반대하는 주장에 모두 다 같이 동조해 주셔서 좀 더 농촌의 근본적인 문제가 해결되도록 성원하여 주시기 바라고 또 지지하여 주시기를 간곡히 부탁드립니다. 지금까지 오랫동안 경청해 주셔서 감사합니다.

다음은 이철우 의원 나오셔서 토론하여 주시기 바랍니다.

민주정의당 이철우 의원입니다. 본 의원은 지금 상정되고 있는 농지임대차관리법안에 대하여 찬성을 하면서 이 자리에 섰읍니다. 방금 최용안 의원께서 반대토론을 통해서 본 법안에 대해서 취지만큼은 찬성을 하지만은 아직까지 좀 빠르고 또 그 시행상의 세칙이 미완비한 부분이 있기 때문에 이 점에 대해서 반대하신다는 의견을 말씀을 하셨읍니다. 농업에 있어서 가장 중요한 생산요소인 농지가 농업의 목적이 아닌 하나의 상품으로 취급된다면 당연히 농지에 대한 투기가 일어나고 농지의 집중현상이 일어나기 때문에 점차 농지로서의 가치성이 희박해지고 단위면적당 생산성을 높일 수는 절대 없을 것으로 생각합니다. 아시다시피 그동안 정부에서는 1950년 농지개혁법을 제정한 이래 농지입법을 추진하고자 일곱 번이나 시도하였으나 제정하지 못했읍니다. 이번에 여덟 번째로 농지입법인 농지임대차관리법을 제정하게 된 것입니다. 그 배경을 말씀을 드리면 1945년도 광복 당시 우리나라의 농지는 65%가 소작지였읍니다. 1950년 농지개혁을 실시하면서 소작농은 8%로 줄어들었읍니다. 그 후 35년이 지난 1985년도에 이르러서는 다시 소작농이 30.5%로 증가되었읍니다. 이와 같은 추세는 비농민의 농지투기 성향이 점차 증가되고 있다는 현실을 우리는 알 수가 있읍니다. 오늘날 임차농이 연간 지불하는 임차료는 약 5000억 원 정도로서 알고 있읍니다. 이와 같은 임차농민의 임차료 부담의 가중을 절감시키는 것은 물론이고 기존 부재지주에 대해서도 소유권을 보장하여 임대인과 임차인의 관계를 명확히 하는 등 그 원인과 대책을 찾아서 결국은 농지의 기본원리인 경자유전의 원칙에 충실하도록 정책을 이끄는 것이 필요하다고 본인은 생각하고 있읍니다. 이렇게 볼 때 이번에 정부에서부터 제출된 농지임대차관리법안은 농지기본법을 제정하기에 앞선 농지제도개선책의 일환으로 보는 것이며 이는 헌법 제122조와 제123조의 규정을 구체화하는 필요적절한 법으로 본인은 확신하고 있읍니다. 농지임대차관리법안이 시행된다면, 첫째, 비농민이 농지구입을 하지 않을 것입니다. 그리고 두째 번으로서는 임차인의 과다한 임차료 부담은 경감되리라고 믿습니다. 그리고 세째 번으로 영세농민인 임차농민이 농지를 구입할 수 있게 될 것으로 믿습니다. 이를 위하여 농지구입자금은 1990년도까지 기금 1조 원 조성을 목표로 해서 87년도에 농어촌지역개발기금 2500억 원 중에서 2000억 원을 지원하고 연리 5% 2년 거치 18년 상환의 장기저리로써 대출을 해 준다면 가급적이면 자기 소유의 농지를 가지고 농사를 짓도록 농지정책을 추진할 것으로 본 의원은 생각하고 있읍니다. 또한 농어촌지역개발기금법안 등을 농수산위원회에서 심의 의결하는 과정에 있어서 앞으로 농어촌지역개발사업으로 지원되는 기금의 운용 면에 있어서는 농지기금의 지원과 어선대치 및 수산증식사업에 지원 우선순위를 결정하도록 촉구한 바가 있읍니다. 또한 의제농민이 발생해서 음성 임대차가 발생할 것으로서 염려된다고 최 의원님께서 심히 염려를 하셨읍니다마는 이에 대해서도 상임위원회에서 충분히 논의가 있었읍니다. 이와 같은 상황에 대처하기 위해서 또 본 법안에 있어서도 이 벌칙을 강화하고 있는 것으로 생각하고 있읍니다. 따라서 본 의원은 농민이 더 많은 농지를 소유할 수 있도록 세제나 금융지원을 강화하고 현재 무질서하게 이루어지고 있는 임대차를 정상화시킴으로써 점진적으로 경자유전이 실현되도록 하려는 본 농지임대차관리법안을 전적으로 찬성하는 바입니다. 선배 의원 여러분! 아무쪼록 어려운 농촌에 새로운 희망을 주고 특히 영세한 임차농민에게 농지를 소유할 수 있는 기회를 주는 것은 물론이고 기존 부재지주의 소유권을 보장하여 임대차 영농이 쌍방이 안정적 영농을 통한 농업생산성을 높일 수 있는 본 법안을 여러 의원님께서 한 분도 빠짐없이 찬성해 주실 것을 바랍니다. 감사합니다.

이상으로 토론을 종결하고 표결할 것을 선포합니다. 표결은 역시 국회법 제105조제1항에 의해서 기립표결토록 하겠읍니다. 밖에 계신 의원들께서는 표결에 참여해 주시기 바랍니다. 그러면 먼저 농지임대차관리법안에 대해서 찬성하시는 분은 기립하여 주시기 바랍니다. 앉아 주시기 바랍니다. 다음은 반대하시는 분 기립하여 주시기 바랍니다. 앉아 주시기 바랍니다. 집계가 끝날 때까지 잠시 기다려 주시기 바랍니다. 표결 결과를 말씀드리겠읍니다. 재석 161인 중 가 138인, 부 22인, 기권 1인입니다. 이로써 농지임대차관리법안은 농수산위원회에서 수정한 부분은 수정한 대로, 기타 부분은 원안대로 가결되었음을 선포합니다.