제9대 국회 제100차 회의

의사일정 제20항 국토이용관리법 중 개정법률안을 상정하겠읍니다. 건설위원회 권갑주 의원 나오셔서 심사보고하여 주시기 바랍니다.

건설위원회 권갑주입니다. 국토이용관리법 중 개정법률안에 대한 심사결과를 보고드리겠읍니다. 본 개정법률안의 주요골자를 말씀을 드리면 첫째, 본법의 목적에 토지거래 규제와 토지의 이용의 조정에 관한 사항을 추가 규정하였고 둘째, 국토이용의 기본이념을 천명하였으며 세째, 토지개발이익의 사회적 환수와 그 환수자금의 운용에 대한 제도의 근거를 마련하였고 네째, 토지의 투기적 거래가 성행하거나 성행할 우려가 있고 지가가 급속히 상승하거나 상승할 우려가 있는 지역을 규제구역으로 지정할 수 있도록 하고 다섯째, 규제구역 내에서의 일정규모 이상의 토지를 거래한 계약을 체결하고자 할 때에는 도지사의 허가를 받도록 하였으며 여섯째, 규제구역 이외에서 일정규모 이상의 토지 등의 거래 시에는 도지사에 신고하도록 하고 일곱째, 토지 등의 거래신고의 내용이 불합리할 경우에는 도지사는 필요한 조치를 취할 것을 권고할 수 있도록 하였으며 여덟째, 토지소유자는 유휴지의 개발 이용 또는 처분계획을 작성하여 도지사에게 제출하도록 하였고 아홉째, 국가 지방자체 또는 정부투자기관은 사인 간의 토지거래에 우선하여 당해 토지를 공익사업에 이용하기 위하여 선매협의를 할 수 있도록 한 것입니다. 이와 같이 제안된 데에 대해서 본 건설위원회에서는 법안심사소위원회 심사를 거쳐 진지하게 협의한 결과 수정 의결하였읍니다. 주요 수정내용을 말씀을 드리면은 첫째, 토지 등의 거래계약 불허가처분을 받은 소유자를 구제하기 위해서 매수청구제도를 신설하고 둘째, 토지거래에 있어서 불처분 불허가처분에 대한 이의신청이 결정기관을 도지사에서 합의제기관인 토지이용심사위원회가 관장하도록 하고 세째, 규제구역 외에서 농지 및 임야의 신고대상면적 기준을 다소 상향 조정하였고 네째, 규제구역을 지정함에 있어서 일정기간 5년간을 정하였으며 다섯째, 부칙 경과조치에서 시행일 2년 기간 경과 후에 일정요건에 해당되는 토지로서 신고나 조사결과를 받은 경우에는 그 토지 중 기업의 비업무용 토지로 인정될 때에는 타에 우선하여 그 토지가 유휴지임을 인지하고 통지하고 공고할 수 있게 한 것입니다. 아무쪼록 건설위원회에서 많은 토론 끝에 수정 의결한 대로 통과시켜 주시기 바랍니다. 감사합니다. 국토이용관리법 중 개정법률안 심사보고서

다음은 토론이 있겠읍니다. 먼저 박용만 의원 나오셔서 토론하여 주시기 바랍니다.

신민당의 박용만입니다. 국토이용관리법 중 개정법률안 이것은 현재 우리나라의 국토이용에 관한 기본법이 없는 우리나라에서는 이 개정안이 국토 전반에 관한 이용에 관한 기본법적인 그러한 성격을 띠고 있는 개정법률안입니다. 본 의원이 알기에 이 국토이용관리법 중 개정법률안은 작금 크게 우리나라에서 큰 물의를 빚었던 재벌들의 비업무용 토지 대부분이 투기성을 띠고 있읍니다마는 및 이러한 투기업자가 토지를 가지고 장난질을 하는 것을 이것을 규제하고 막아 보겠다 이런 취지에서 이 개정안이 정부에서부터 나온 것으로 이렇게 알고 있읍니다. 그런데 이 개정안의 가장 주요한 골자를 이루고 있는 것은 우리나라 전 국토, 일반대지라든지 농토 임야에 이르기까지 전체 국토를 허가제 또는 사전신고제로써 통제하겠다는 것이 바로 이 개정법률안인 것입니다. 존경하는 의원 여러분이 다 아시는 바와 같이 우리나라 헌법 제20조에는 모든 국민은 재산권이 보장된다는 우리나라는 완전히 사유재산권에 대해서 이것은 헌법으로 보장되어 있는 권리인 것입니다. 그러나 내가 가지고 있는 이 땅이 그와 같이 투기업자들 혹은 재벌들이 가지고 있는 비업무용 토지를 규제하기 위해서 선량한 모든 국민이 가지고 있는 토지 전체를 국토를 정부에서 허가제로써 묶고 또한 사전신고제로써 묶어 버리겠다 하는 것은 명백한 헌법에 규정되어 있는 국민의 기본권의 재산권의 침해요, 이러한 법률은 이 헌법 앞에 전적으로 위배되기 때문에, 우리들은 이 법은 헌법위배사항이기 때문에 이것은 신중히 다루어져야 되고 또한 이것은 우리 마음대로 일개 위원회에서 다룰 성질의 것이 못 된다 하는 것을 우리들은 주장을 했던 것입니다. 뿐만 아니라 헌법 제20조에 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다’는 규정 외에도 헌법 제116조를 볼 것 같으면 ‘대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다’는 명백한 규정이 되어 있읍니다. 다시 말씀드리면 우리나라는 두말할 나위도 없이 자유민주주의 경제체제, 개인의 재산은 어디까지나 존중되고 보장되고 또 개인의 경제상의 자유와 창의가 존중되는 것이 기본으로 되어 있는 그와 같은 경제체제인 것입니다. 그러나 전 국토를 국가에서 정부에서 허가제다 혹은 사전신고제로써 통제하고자 하는 것은 사유재산권에 대한 침해일 뿐만 아니라 근본적인 우리나라의 자유민주주의 경제체제와 상치되는 토지에 한해서는 사회주의적인 경제원리를 도입한 이러한 대변화를 가져오는 법이라고 본 의원은 보지 않을 수가 없읍니다. 여당권이나 정부에서는 토지에 대해서 공개념 도입이다 공공복리의 증진을 위해서 만부득이한 법이다 이렇게 강변을 하고 있읍니다. 본 의원은 이 자리에서 묻겠읍니다. 우리나라는 분명히 자유민주주의 경제체제 위에 서 있는 우리 경제체제가 유독 토지에 한해서는 사회주의적인 경제체제로서 전환을 가져오는 이와 같은 법이라는 것은 도저히 우리로서는 이해할 수가 없는 것입니다. 다시 말씀드리면 악덕 대재벌들의 비업무용 토지를 규제하고 또 토지투기자들을 규제하기 위해서, 빈대를 잡기 위해서 우리나라 국토를 허가제 내지 사전신고제로서 규정하는 다시 말하자면 초가삼간까지도 불사르는 이와 같은 법은 분명히 배격되어야 하고 또한 이것은 반대하지 않을 수가 없는 것입니다. 설령 규제하는 것이 꼭 필요하다면 현행 우리나라에는 토지수용권을 얼마든지 법으로써 발동을 하고 있고 도시계획법에 의해서 또한 정부에서는 얼마든지 하고 있읍니다. 또 허가제는 이것이 처음이 아니라 임시수도 이전에 따르는 그러한 토지에 대해서는 허가제가 되어 있다 이런 말씀을 하십니다. 좋습니다. 이제까지는 정부가 필요하다고 했을 적에는 도시계획이다 혹은 토지수용권을 발동할 적에는 일정한 구역 통제구역에 한해서 할 수 있도록끔 현행법에 다 규정이 있읍니다. 그럼에도 불구하고 전 국토를 허가제 또는 사전신고제로써 완전히 통제하겠다는 것은 이것은 우리나라의 경제체제, 자유민주주의 경제체제와 우리나라 헌법에 규정되어 있는 개인의 재산권은 보장된다는 이 헌법규정과는 정면으로 상치되는 이러한 법이기 때문에 우리 당에서는 단연코 토지이용관리법 중 개정법률안을 반대하는 것이고 또 헌법과 배치되는 이와 같은 법률을 우리는 심의할 수가 없다. 그렇기 때문에 광범한 의견을, 사계의 의견을 모아 가지고 보다 더 이 법에 신중을 기하자는 의미하에서 우리 신민당에서는 이 법을 개정함에 앞서서 충분하게, 사계의 권위자인 학계 대표 또 이해당사자인 경제계 대표, 시민 대표, 법조계 대표, 언론 대표가 참여하는 가운데에서 충분하게 공청회를 열어 가지고 우리가 많은 참고를 얻어 내려고 제안한 바도 있었읍니다. 그러나 정부 여당권에서 이것을 반대를 했읍니다. 본 의원은 지금도 이 자리에서 주장을 합니다. 우리나라 헌법에 규정되어 있는 개인재산권의 보장과 또한 우리나라의 사유재산권 자유민주주의 경제원칙은 어디로 가야 하는 것인가? 만일 우리나라 경제체제 자체가 모든 면에 있어서 사회주의적인 그와 같은 경제개념이 도입된다 하면 별문제입니다마는 토지에 한해서만 유독 사회주의적인 경제사조를 도입하겠다는 것은 이것은 법의 균형상도 맞지 않을 뿐만 아니라 근본적인 우리나라 헌법정신과 헌법에 위배되기 때문에 본 의원은, 아니 우리 당은, 야당 의원들은 이 국토이용관리법의 개정법률안은 전폭적으로 반대한다는 것을 이 자리에서 천명하는 것입니다. 감사합니다.

다음은 권갑주 의원 나오셔서 토론하여 주시기 바랍니다.

유신정우회 소속 권갑주입니다. 본 의원은 국토이용관리법 중 개정법률안에 대해서 반대토론을 한 신민당 소속 박용만 의원과는 그 관점을 달리하여 간단하게 찬성토론을 하고자 이 자리에 나왔읍니다. 조금 전에 신민당 측의 반대논거를 잘 들었읍니다마는 결론적으로 말하면 우리나라 경제의 장래의 행방과 당면문제에 있어서 앞으로 토지가 갖는 역할과 기능에 대해서 진지하게 생각한 흔적을 별로 엿볼 수 없는 주장일 뿐만 아니라 헌법상에 규정된 우리나라의 기본적 경제질서에 대해서도 한낮 표피적인 관찰에 불과하였음을 먼저 지적하지 않을 수가 없읍니다. 여러 의원들께서도 잘 아시다시피 국토는 더 늘릴 수도 없고 더 생산할 수도 없는 유한한 자원이며 또 국토는 모든 국민의 생활과 생산활동의 공통기반이기 때문에 그 이용에 있어서는 개인의 이익보다는 국민 전체의 이익을 우선시키는 것을 근본으로 하는 국토정책의 재정립이 오늘날 절실히 요청됨은 그 누구도 부인할 수 없을 것입니다. 80년대의 복지국가건설을 눈앞에 둔 우리나라는 지금 정신문화의 기반의 공고화는 물론 경제에 있어서도 지속적 고도성장을 추구해 나가야 하기 때문에 이러한 고도성장의 지속화를 위해서는 당면과제로서는 무엇보다도 자원과 인력의 확보는 물론 기술의 개발을 들 수 있으나 이에 못지않게 중요한 과제는 토지정책의 재정립이라고 생각하는 것입니다. 왜냐하면 고도성장은 전 산업의 성장 발전을 통해서 이룩되는 것이고 이러한 산업의 입지는 결국은 이 국토 안의 토지에 귀결되기 때문입니다. 따라서 본 의원은 토지는 그 적성과 입지조건에 따라 과학적으로 이용되고 각종 토지수요가 합리적으로 조정되고 그 거래에 있어서도 투기가 배제되고 합리적인 지가가 형성될 수 있도록 하는 새로운 토지정책의 좌표설정이 반드시 법제화되어야 한다고 생각합니다. 만일에 이러한 법적 조치를 우리가 소홀히 하여 방치할 경우에는 토지투기의 성행이 재연될 것은 뻔한 사실입니다. 이로 인한 걷잡을 수 없는 지가의 앙등은 또다시 불로소득의 풍조를 이 땅에 만연시켜서 건전하고도 생산적인 국민의 기풍을 해치게 될 뿐만 아니라 특정인의 토지소유 편중의 가속화와 장기적인 유휴지를 초래하여서 국토의 유효한 이용을 크게 저해하게 될 뿐만 아니라 이로 인한 토지의 취득난과 지가상승은 공공사업 추진에는 차질을 가져오고 기업에는 원가상승으로 대외경쟁력의 약화를 가져오고 일반 국민대중에게는 주택가격의 상승을 초래하여서 국민의 주택난을 더욱 가속화하는 등 국민경제 전반에 긍한 부작용이 뒤따르게 될 것으로 확신합니다. 차제에 우리가 깊이 생각하여야 할 중대한 문제라고 봅니다. 시간상 간략하게 반대토론에 나선 박 의원님의 반대사항에 대해서 몇 가지를 제가 제 나름대로 제 의견을 말씀을 드리겠읍니다. 첫째, 박 의원께서는 토지거래의 공적 규제를 강화하기 위한 일련의 제도적 조치로서의 토지거래허가 및 신고제가 헌법상의 평등권이나 헌법정신이나 사유재산권 보장을 근간으로 하는 경제질서에 위배된다고 하는 말씀을 하셨읍니다. 본 의원은 이에 대해서 그 견해를 달리하는 바입니다. 길게 설명할 필요가 없겠읍니다. 물론 우리 헌법은 제20조제1항에서 국민의 재산권을 보장하고 있읍니다. 또한 제116조에는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 경제의 기본질서로 삼고 있읍니다. 그러나 우리가 주목해야 할 것은 재산권 가운데에서 토지가 가지는 특수성에 비추어 헌법은 따로 그에 관한 특별한 규정을 마련하고 있는 것으로 알고 있읍니다. 즉 제117조를 보면은 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며 국가는 균형 있는 개발과 이용을 위해 계획을 수립한다 또 헌법 제116조에서는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여는 경제 전반에 긍한 규제와 조정을 할 수 있도록 하였으며 특히 헌법 제20조제1항의 규정에 의한 일반적 사유재산권에 대한 특례적 상위규정으로 해석되는 농지 산지 기타 국토에 있어서는 그 효율적인 이용 개발을 위하여는 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있다는 헌법 제119조의 규정 등을 두고 있읍니다. 또한 무엇보다도 헌법은 국민의 재산권을 보장하되 그 내용과 한계는 법률로 정한다고 규정하고 있읍니다. 이러한 모든 헌법적인 보장과 조문을 우리가 감안할 때에 이러한 조치는 마치 우리 헌법의 위반이라고 이렇게 말씀을 하셨읍니다마는 어디까지나 합헌적인 조치로 본 의원은 생각하고 있는 것입니다. 또한 그렇게 해석해서 무방한 것으로 알고 있읍니다. 뿐만 아니라 우리나라와 같은 자유민주주의 헌법제도를 채택하고 있는 선진 외국의 입법례를 보더라도 일본의 국토이용계획법, 대만의 토지법, 서독의 도시건설촉진법, 영국의 지역공동체토지법 등에 있어서의 토지이용 및 거래에 대한 공적 규제가 가능하도록 되어 있음을 볼 때 일부 위헌논거는 더욱 그 빛을 잃는다 할 수 있겠읍니다. 또 일부에서는 개인의 사유재산인 토지에 대하여 그 사용권의 제한은 법률로써 가능할 수도 있으나 처분권마저 제한하고자 하는 것은 사적 자치를 근간으로 하는 민사상의 자유계약 질서에 중대한 도전이라고 주장하고 있는 것도 신문에서 봤읍니다마는 사용권의 제한은 가능하면서도 처분권의 제한은 불가능하다는 것은 사유재산권에 있어서 사용권과 처분권의 비중적인 차등을 전제로 한 이론 전개로 봐서 본 의원은 이를 인정할 수 없을 뿐 아니라 이미 우리 국회는 작년 11월에 국회 본회의에서 통과된 임시행정수도건설을위한특별조치법에서 토지거래허가제가 도입되어서 토지처분권의 제한이 제도화되어 있음을 우리는 상기할 필요가 있을 것입니다. 더우기 박 의원께서는 앞으로 우리나라에 있어서는 모든 땅에 대해서 허가제와 신고제를 한다는 이 말씀은 전혀 사실과 다른 것입니다. 또 본 개정법률안에 있어서 중산층 이하의 국민의 토지거래에 대하여는 많은 불편과 피해를 주는 대신에 특정 재벌기업에 대하여는 지나친 특혜를 주고 있다는 일부 논의가 있읍니다. 이는 이 법안의 내용을 본 의원으로서는 정확하게 인식하지 못한 데서 기인한 오해라고 생각됩니다. 본 개정법률안 제21조의3의 규정에 의하면은 토지거래허가에 있어서 규제구역 내의 모든 토지거래가 허가대상이 되는 것이 아니라 서민층의 실수요거래를 충분히 감안한 대통령령으로 정하는 일정규모 이하의 면적은 허가대상에서 제외되어 있고 법 21조의7의 규정에 의한 토지거래신고제에 있어서도 중산층 이하의 실수요 토지이용에 있어서 하등의 불편이 없을 정도의 충분한 면적규모가 신고 없이 거래될 수 있도록 되어 있읍니다. 그리고 본법 시행 이전에 취득한 특정재벌 소유의 유휴토지에 대한 특혜 내지 비호 운운에 대해서도 본 법안의 내용을 정확히 관찰해 보면 오히려 정반대임을 우리가 알 수 있읍니다. 그 이유로서는 첫째, 본칙에 있는 유휴지 조치에 있어서는 본법 시행 후 토지거래허가 및 신고를 필하고도 2년간 이용하지 않고 방치될 경우인데 특정기업의 소유토지가 많이 그 대상에 포함될 수 있는 부칙상의 유휴지 조치에 있어서는 본법 시행 이전의 취득토지까지도 그 대상으로 삼은 점과 둘째, 지금까지는 이러한 토지에 대하여는 정부나 금융기관의 한낱 임의적인 행정 또는 업무방침으로 토지처분을 권고 내지 종용해 온 데 불과했으나 본법이 시행되면 앞으로는 법률적으로 강제조치가 가능하게 되어 있읍니다. 따라서 만약에 신민당의 주장처럼 또한 일부 여론의 주장처럼 본 개정법률안이 헌법상의 국민의 평등권이다 헌법정신이다 사유재산권의 보장에 저촉되어 위헌적인 입법이기 때문에 반대를 한다 또한 당연히 철회되어야 한다고 한다면 본법 시행 이전에 합법적으로 취득한 특정재벌기업의 소유토지에 대하여는 아무런 조치를 취할 수 없다는 결론이 되는바 이러한 전후모순은 어떻게 설명하여야 좋을지 모르겠읍니다. 뿐만 아니라 본법 시행 이전에 취득한 토지로서 1979년 1월 1일부터 2년이 경과하는 등 일정요건에 해당할 때에 그 토지에 대하여 유휴지로 통지할 수 있게 되어 있고 특히 그 토지 중에 기업의 비업무용 토지에 대하여는 타에 우선하여 유휴지로 지정 조치할 수 있게 하였음은 일반국민의 소유토지보다 더 강하게 규제하고 있음을 우리가 알 수 있는바 특정기업 토지 비호 운운의 일부 주장은 본 법안을 오해한 데서 오는 소치라고 하지 않을 수 없읍니다. 이상에서 말씀드린 바와 같이 본 법안에 대한 대체적인 찬성견해를 표시했읍니다마는 결론적으로 말씀드리면 국토이용에 있어 현행 제도와 같이 실수요자가 아니더라도 뚜렷한 이용목적 없이 무제한의 방대한 토지를 매입하여 공한지세만 내면 언제까지 방치해도 아무런 조치가 뒤따라오지 않는 제도로부터 앞으로는 유한한 국토를 실수요자 본위로 뚜렷한 이용목적을 가지고 그 이용목적에 적합한 토지면적만을 정당한 가격에 의하여 매입하여 계획적으로 이용 개발해 나가는 제도로 하고자 하는 것이 본 개정법률안의 근본목적이며 이러한 근본목적에 대하여는 토지문제의 심각성을 알고 있는 국민으로서는 한 사람의 반대도 있을 수 없을 것이며 이러한 목적을 달성하기 위한 하나의 제도적 장치로서 토지거래에 대한 규제방식을 채택한 것이며 이러한 방식 이외는 현시점에서 별다른 합리적인 장치를 발견할 수 없다는 것을 말씀드리면서 본 의원의 찬성토론을 마치겠읍니다. 감사합니다.

이것으로써 토론을 종결하고 표결할 것을 선포합니다. 먼저 국토이용관리법 중 개정법률안에 대하여 건설위원회의 수정안에 찬성하시는 분 기립하여 주시기 바랍니다. 표결결과를 말씀드리겠읍니다. 재석 141인 중 가 107, 부 7로써 국토이용관리법 중 개정법률안은 건설위원회 수정안과 기타 부분은 원안이 가결되었음을 선포합니다.