제13대 국회 제145차 회의

의사일정 제4항 지방자치법 중 개정법률안을 상정합니다. 내무위원회 문정수 의원께서 나오셔서 심사보고하여 주시기 바랍니다.

내무위원회 문정수 의원입니다. 존경하는 의장님 그리고 선배․동료 의원 여러분! 지방자치법 중 개정법률안에 대하여 당 위원회에서 심사한 결과를 보고 드리겠습니다. 이 개정법률안은 지난 2월 27일 제145회 국회 임시회 제5차 내무위원회에서 구자춘 의원 외 34인, 본 의원 최기선 의원 황병태 의원 외 57인 최락도 의원 외 70인이 각각 제출한 지방자치법 중 개정법률안을 법안심사제1소위원회에 회부하여 심사하던 중 3월 4일 본 의원, 최락도 의원, 김제태 의원 외 163인 등 야 3당에서 공동발의한 지방자치법 중 개정법률안과 같이 심사한 결과 동 법률안에 대한 수정안을 3월 8일 제6차 내무위원회에서 찬반토론을 거쳐 표결하였으며 찬성 15 반대 12로 채택하여 오늘 법제사법위원회의 체계 및 자구심사를 거쳐 본회의에 상정하게 된 것입니다. 먼저 제안이유를 말씀드리면 지방자치는 주민들의 자율적인 참여로 주민 스스로가 지방정부를 구성하고 그 정부를 민주적으로 운영함으로써 지방정치의 민주화와 책임행정을 통해 중앙정치의 안정 및 발전을 가져오고 또한 고유한 문화성 및 전통성을 지닌 지방의 다양성을 온존시키면서 균형적인 지역발전에 이바지하며 통치권력을 수직적으로 분권함으로써 국가권력의 전제화와 비대화를 통제하고 지방주민들의 정치 및 행정의 참여 폭을 확대시켜 자치능력과 민주주의 양식을 배양하는 민주정치의 훈련장을 제공하며, 정치발전의 요체인 정당정치의 제도화에 필수적 요소임에도 불구하고 현행 지방자치법은 지방자치의 이념구현과 실시의 기본취지를 성취하는 데 크게 미흡한 문제점들을 담고 있어 이러한 문제점들을 시정하여 지방자치의 이념을 구현하기 위한 것입니다. 다음 지방의회의원과 지방자치단체장의 선거 시기를 조정하기 위한 것 등 수정한 주요골자를 말씀드리겠습니다. 첫째, 지방선거에 있어서 선거권을 현행대로 20세로 하고, 둘째, 지방자치단체장을 피선거권이 있는 자 중에서 주민이 직접 선거하도록 하며, 셋째, 시․도의회의원과 그 장의 선거는 1989년 12월 31일 이내에 시․군 및 자치구의회의원과 그 장의 선거는 1990년 12월 31일 이내에 실시하고 읍․면․동장의 선거는 1990년 12월 31일 이내에 실시토록 하는 것 등입니다. 보다 상세한 내용은 배부해 드린 유인물을 참조하여 주시고 이 법률안이 갖고 있는 중요성을 이미 다 잘 알고 계신 의원 여러분께서는 아무쪼록 당 위원회에서 수정한 대로 만장일치로 의결하여 주시기 바랍니다. 감사합니다. 지방자치법 중 개정법률안 심사보고서 지방자치법 중 개정법률안

이 안건에 대해서는 토론신청이 있읍니다. 토론을 하도록 의사진행을 하겠읍니다. 먼저 반대입장에 계시는 민주정의당 소속의 정해남 의원 나오셔서 반대토론해 주시기 바랍니다.

민주정의당 정해남 의원입니다. 존경하는 의장 그리고 동료․선배 의원 여러분! 야 3당에서 제안한 지방자치법 중 개정법률안에 대하여 본 의원의 의견을 말씀드리고자 합니다. 그동안 여소야대의 우리 국회가 많은 일을 해오면서 시시비비도 있었습니다마는 본 의원은 이 자리에서 국민의 여망을 무시한 채 당리당략만으로 상정된 본 법안을 다수의 횡포로써 강행처리하려는 야당의 처사에 큰 우려를 표하면서 본 법안에 대한 반대토론을 하고자 합니다. 우리 민주정의당에서는 현행법에 따라 민주주의의 기본인 지방자치제를 단계적으로 조기에 실시한다는 원칙하에 그동안 학계, 언론계, 직능대표 및 지방인사 등이 참여한 가운데 중앙과 시․도에서 공청회 등을 거쳐서 민의를 폭넓게 수렴 조정한 뒤 정부안으로 지방자치법안을 국회에 제출하여 약 2개월간에 걸쳐 여야가 충분한 심사를 한 후 88년 3월 8일 임시국회에 상정 현행법을 통과시키고 그 실시를 위해서 정부와 함께 준비를 착실히 추진해 왔습니다. 의원 여러분께서 잘 아시는 바와 같이 현행법의 기본골격은 지방자치제도를 정착시킨 외국의 예에서도 보는 바와 같이 기초자치단체인 시․군․구의회부터 먼저 구성하고 그다음 시․도의회를 구성한 후에 적절한 시기에 자치단체의 장을 선출하는 것을 주 내용으로 하고 있습니다. 그러나 야권 3당에서는 그동안 현행법에 의한 지방자치 실시는 절대로 수용할 수 없다는 점을 전제로 작년 12월 3당3색의 지방자치법 개정안을 국회에 제출하고 금년 2월 27일 내무위원회, 상임위원회에서 야 3당이 각각의 안을 상정 심의해 오던 중 3월 4일에 와서야 비로소 단일안을 발의하고 이처럼 중대한 법안을 불과 3, 4일 동안에 구체적으로 심의할 수 있는 시간적 여유도 없이 야 3당은 단일안을 표결로 강행함으로써 우리 당으로서는 반대하지 않을 수 없는 입장입니다. 우리 민정당에서는 지난 1월 노태우 대통령께서 밝혔듯이 여야의 진지한 토론과 성의 있는 합의로써 지방자치법안이 통과되기를 고대하고 있는 것입니다. 본 의원이 내무위원입니다마는 야 3당이 불과 3, 4일 동안에 이처럼 중요한 법안을 소관 내무위원들이 법안내용을 읽어 보기도 전에 야 3당 정책위 의장들의 당리당략에 따른 합의로써 졸속으로 표결 통과시키려는 데 대해 심히 우려하지 않을 수 없는 것입니다. 지방자치를 실시를 하지 않겠다는 것이 아닙니다. 그야말로 국민이 바라는 민주주의 정착을 위해서 여야의 초당적인 노력과 대화로써 법안을 연구하고 만듦으로써 누가 보기에도 손색이 없는 후세들에게 자랑스러운 훌륭한 법안을 만들고자 하는 것입니다. 오늘 본회의에 상정된 본 법안은 여러 가지 문제점을 안고 있습니다. 야 3당이 마련한 지방자치법의 개정안을 검토해 보면, 첫째, 지방행정의 안정성과 지속성 그리고 능률성을 고려함이 없이 89년 말까지 시․도의회의원과 장의 선거를 동시에 실시하는 것으로 되어 있습니다. 이 경우 정치적으로 시급히 해결해야 될 지역감정 문제 즉 지역 간의 문제가 더욱 심각하게 제기될 것으로 봅니다. 동료 의원 여러분께서도 짐작하실 줄 믿습니다마는 지방의회와 장을 동시에 선거할 경우 국가행정의 분할현상이 필연적으로 생겨나고 그로 인하여 지역감정의 심화는 물론 국가발전에 커다란 영향을 미칠 것이라는 점을 예상하고도 남음이 있습니다. 뿐만 아니라 동 개정안은 각급 지방자치단체의 부단체장을 지방의회의 동의를 얻어 주민이 직접 선출한 지방자치단체의 장이 임명하는 것으로 규정하고 있습니다. 이상과 같은 현상을 더욱 심화시킬 것으로 보며 60%의 국가 위임사무를 관장하고 있는 각급 지방자치단체는 그 위임사무 처리에도 심대한 영향이 미칠 것이 명백히 예상됩니다. 특히 지방자치단체장을 직선할 경우 부단체장의 역할은 실질적인 행정책임자로서 국가시책과 지방시책과의 조화를 이루면서 주민직선의 단체장을 보좌하는 기능을 담당하기 위해서는 행정경륜이 많은 전문경영인, 정치적 중립을 지킬 수 있는 직업공무원이 임명되어야 할 것입니다. 불란서와 이탈리아의 경우 장 선거 이후 국가행정을 원활히 추진하기 위해서 각급 자치단체에 국가지도요원을 파견하고 있는 현실을 우리는 중시해야 할 것으로 봅니다. 뿐만 아니라 장과 의회를 동시에 선거할 경우 단체의 장과 의회와의 대립, 갈등 등 예상되는 행정의 혼란도 간과해서는 안 될 것으로 생각됩니다. 외국의 경우를 보더라도 일본의 경우는 지방의회를 구성한 후 60년 후에 장을 선출하였으며, 프랑스의 경우 80년 후에 자치단체의 장 선거제도를 도입한 사례를 보더라도 이 문제는 국가발전과 지방발전을 위해서 보다 신중하고 깊이 있는 판단이 있어야 될 것으로 봅니다. 따라서 지방행정의 안정성과 전문성 그리고 지속성 확보를 위한 제도적 장치를 마련해 가면서 중앙권한의 지방이양과 지방재정력 확충 등 자치기반을 가지고 지역감정의 문제를 치유한 연후에 장 선거를 실시하는 것이 바람직하다고 본 의원은 생각합니다. 둘째, 읍ㆍ면ㆍ동을 자치단체로 하라는 일부 당의 의견이 있었음에도 지방자치단체에서 제외시킨 것은 잘한 일입니다. 그러나 읍․면․동장 90년 말까지 선거하라는 것은 지난날의 경험에서 보는 바와 같이 부락, 씨족 간에서의 대립 갈등과 일선 행정의 대혼란, 지역발전은 물론 국가발전에 크나큰 지장을 초래할 것으로 봅니다. 또한 현재 행정계층구조는 3계층으로 되어 있어 행정의 비능률과 재정의 낭비 등 문제점이 많아 언젠가는 행정계층은 2계층으로 축소 개편되어야 할 과제로 지적되고 있습니다. 따라서 이 문제는 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구단위 지방자치가 어느 정도 정착된 이후에 고려해 볼 만한 사항으로서 현재 행정개혁위원회에서 추진하고 있는 행정구역 계층구조 개편작업과 관련하여 신중히 검토하여야 할 사항으로 본 의원은 보고 있습니다. 셋째, 지방자치법 제1조의 이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하여 지방자치의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다고 규정하고 있음에도 지방의회의 선거제도와 각급 지방의회의원의 정수 등을 전혀 규정함이 없이 지방선거법이라는 다른 법률에 미루어 둔 채 그에 따른 법률안을 내놓지도 않음으로써 앞으로 지방의회 규모를 어떻게 하고, 의원정수 책정은 어떻게 한다는 기본적인 윤곽마저 법제화하지 못하는 결과를 초래하고 있습니다. 이를테면 국회의 적정규모를 헌법에 규정하지 않고 국회법에 맡기는 것과 유사하며 이는 다른 나라의 자치법에서도 그 사례를 찾아 볼 수 없고 법체계상 중대한 결함이 있음을 지적하지 않을 수 없습니다. 이는 짐작컨대 야 3당이 단일안을 마련하면서 당리당략에 연유되어 합의를 이루지 못했기 때문에 초래된 결과가 아닌가 생각됩니다. 끝으로 동 개정안에서는 지방자치단체에 대한 상급 관청의 지도감독권, 다시 말하면 내무부장관 또는 시ㆍ도지사의 감독권은 물론 법률에 위배된 지방자치단체장의 명령, 처벌에 대한 주무장관 또는 시ㆍ도지사의 시정조치권을 모두 삭제하고 있어 국가행정과 지방행정과의 조화, 시ㆍ도행정과 시ㆍ군ㆍ구행정과의 협조체제 유지 등에 어려움을 가져오게 하고 있습니다. 이는 민주성과 자율성만을 강조한 나머지 영국, 프랑스, 미국, 일본 등 선진국의 경우는 물론 1949년 지방자치법 제정 이래 계속 시행되고 있는 제도를 일시에 변경함으로써 능률성과의 조화, 국가행정과의 관계, 법률에 의한 적법성 유지문제를 완전히 도외시한 것으로 이는 수용할 수 없는 조항이라고 생각합니다. 우리 당은 이와 같은 점을 감안하여 현실적인 대안제시와 협상요구를 해 왔습니다마는 이에 일체 불응하고 야 3당이 단일안을 급조하여 내무위원회에서 표결을 강행, 오늘 본회의에 상정된 것에 대해 심히 유감을 표하지 않을 수 없습니다. 앞으로 국가의 백년대계를 목표로 지역개발과 주민복지가 원활히 추진되는 지방화시대를 위해서도 이 자리에 계신 선배․동료 의원 모두가 신중하고 진지하게 심사숙고하여 우리 실정에 맞는 지방자치법이 개정되도록 해야 할 것입니다. 이상과 같은 이유로 선배․동료 의원 여러분께서는 국가와 국민, 지방자치제의 내실화를 위해서 동 법안을 부결시켜 주시고, 지방선거법 제정과 함께 다시 여야 합의로 새로운 법안이 만들어지기를 간절히 부탁드립니다. 감사합니다.

다음은 찬성입장에 계시는 평화민주당의 최락도 의원 나오셔서 토론에 참가해 주시기 바랍니다.

평화민주당의 최락도 의원입니다. 지금부터 28년 전 부도덕하고 부당하고 간교한 독재정권에 의해서 실종되어 버린 지방자치를 찾기 위해서 이 자리에 나왔습니다. 5공시절 12대 국회 말기에 야당이 불참한 가운데 전두환 정권은 그래도 민주정치의 구색을 맞춘다는 핑계를 가지고 야당이 불참한 가운데에서 단독으로 날치기 통과시킨 것이 오늘날 현존하고 있는 현행 지방자치법입니다. 따라서 이 법으로, 현행 지방자치법 가지고는 지방자치를 실시할 수 없다고 하는 것은 우리 야 3당은 물론이고 여당에서도 공감하고 있는 사실입니다. 조금 전에 반대토론을 했던 정해남 의원께서도 중요하고 빨리 실시해야 된다고 이렇게 말을 했습니다. 그러함에도 불구하고 그동안에 여당에서는 이 법의 개정안을 내놓지 않음으로 해서 현행법이 4월 말까지 지방의원선거 일부를 실시하게 되어 있는 것을 그대로 문을 열어 놓고 있습니다. 법을 개정하지 않으면 현행법 가지고는 4월 말까지는 지방의원선거를 해야 되게 되어 있습니다. 이러함에도 불구하고 개정안은 내놓지도 않고 빨리 실시해야 되겠다고 그러고, 개정안을 내놓지도 않고 개정안을 반대하는 것은 현행법 그대로 지방자치를 실시하겠다고 하는 것인지 먼저 묻지 않을 수 없습니다. 또한 지방자치단체의 장은 별도의 법률로 정한다고 했습니다. 별도의 법률로 정한다고 했지만 이 세계 어느 나라도 민주주의를 하는 나라치고는 지방자치를 하지 않는 나라가 없습니다. 독재정치 하는 나라치고는 지방자치 하는 나라가 없습니다. 우리는 군사독재정권에서 이러한 실종된 지방자치를 찾기 위해서 이제까지 우리 모두 같이 고민해 왔습니다. 따라서 이제 와 가지고 야 3당이 졸속으로 표결로 처리했다고 하는 비난은 개정안마저 내놓지 않는 여당 입장에서는 명분이 없는 일이라고 먼저 지적해 말해두지 않을 수 없습니다. 조금 전에 반대토론의 입장인 사람은 지역감정의 심화를 우려하는 말을 했습니다. 지역감정은 독재정권이 중앙집권을 가지고 지방분권을 하지 않았기 때문에 중앙의 강력한 정부를 만들어서 인재의 등용과 지역발전을 편중되게 함으로써 오히려 지역감정이 생겼습니다. 지역감정을 핑계 대지만 그렇다면 여당이 말하는 1년 후에 지방자치를 실시하면 지역감정이 금방 해소되어 가지고 지방자치를 실시할 수 있다고 하는 것인지 묻지 않을 수 없습니다. 행정의 전문성과 능률성을 말했습니다. 빨리 실시하겠다고 하면서 적어도 금년에 의회, 내년에 장을 선거하는 지방자치를 실시하겠다고 하면서 1년 내에 그렇다면 행정의 전문성이나 능률성이 제고될 수 있다고 해서 1년을 기다리라고 하는 것인지 묻지 않을 수 없습니다 이것은 오히려 지방자치단체의 장을 임명함으로써 그동안에 보아 왔던 대로 지방자치단체의 장이 권력을 가진 사람, 자기를 임명하는 데 작용해 준 사람의 눈치를 보고 그가 부정을 지시했을 때 거기에 따르고 해서 많은 부작용과 불법이 저질러졌습니다. 주민을 높이 모시지 않고 주민의 신뢰와 사랑과 존경을 받지 못하는 사람이 임명권자의 눈치만 살펴 가지고 지방자치단체의 장을 맡으므로 해서 그동안에 많은 부작용이 났고 지방주민들이 불편을 겪은 것은 사실입니다. 따라서 지방자치단체의 장은 빨리 선출할수록 좋다고 하는 것을 말씀드리지 않을 수가 없습니다. 부자치단체의 장은 행정의 지속성과 연속성을 위해서 또 공무원의 경험 있는 사람을 위해서 중앙정부가 임명하는 것이 좋다 이렇게 말을 했습니다. 지방자치를 한다고 하면서 부자치단체의 장은 오히려 중앙정부가 임명한다 이것은 행정의 능률성이나 지속성을 핑계로 해서 지방자치를 중앙정부가 간섭하고 통제함으로써 오히려 독재를 일선에까지 더 연장하려고 하는 이런 것이라고 지적해 말하지 않을 수 없습니다. 따라서 지방자치단체의 부단체장이야말로 자치단체의 장이 그 소속에 해당하는 의회의 동의를 받아 가지고 임명하게 함으로써 지역주민의 사정을 잘 알고 행정에 경험 있는 사람을 지방의회의 동의를 얻어 가지고 임명케 하는 것이 지방자치단체에 있어서 부자치단체의 장을 임명하는 데 대단히 중요한 일이라고 지적해 말하지 않을 수 없습니다. 다음에 읍ㆍ면ㆍ동장의 선출을 반대한다고 그랬습니다. 이것은 아시다시피 자유당 시절에 6․25 동란 피난 중에도 우리가 읍ㆍ면의회를 했습니다. 지금 읍ㆍ면의회가 그렇게 문제가 있다고 하니까 우선 읍ㆍ면ㆍ동장을 선출함으로써 공동체의식을 가지고 있는 읍ㆍ면ㆍ동장을 직접 주민이 뽑도록 함으로써 주민의 많은 일들을 보살피게 하자고 하는 것이 이번 개정안입니다. 이제 민주화를 이루어야 한다고 하는 큰 소명을 가진 우리가 풀뿌리민주주의를 제대로 실천하고 모든 주민이 지방자치를 할 수 있는 권리를 빼앗았던 군사독재정권으로부터 다시 우리가 우리의 사랑하는 지역주민에게 지방자치를 돌려주기 위해서는 이제 이 안이 내무위원회를 통과된 그 원안대로 통과시킴으로 해서 4월 말까지 실시하게끔 되어 있는 지방자치법을 개정하고 지방의회 구성과 지방자치단체장을 금년과 내년에 걸쳐 함으로 해서 빠르면 빠를수록 좋은 이 지방자치법이 실시될 수 있도록 존경하는 선배․동료 의원 여러분의 깊은 이해와 협조에 의해서 원안대로 통과시켜 줄 것을 부탁을 드리면서 저의 찬성의 연설을 마칩니다. 감사합니다.

이것으로 토론을 종결하고 표결할 것을 선포합니다. 밖에 계신 의원들께서는 회의장에 들어오셔서 표결에 참가하시기 바랍니다. 그러면 먼저 지방자치법 중 개정법률안에 대하여 찬성하시는 분 기립해 주시기 바랍니다. 앉아 주시기 바랍니다. 다음은 반대하시는 분 기립해 주시기 바랍니다. 앉아 주시기 바랍니다. 집계가 끝날 때까지 잠시 기다려 주시기 바랍니다. 표결결과를 말씀드리겠습니다. 재석 275인 중 가 155인, 부 119인, 기권 한 사람, 따라서 지방자치법 중 개정법률안은 내무위원회에서 수정한 부분과 기타 부분의 원안이 가결되었음을 선포합니다.